Bedrijven en overheden gevangen in collusie

Waarom ontstelt de Bijlmerenquête ons? Omdat we van schandalen nooit willen weten, zegt hoogleraar criminologie G. van den Heuvel. Over collusie: verstoppertje spelen met ernstige gevolgen.

Er zijn weinig landen waar het cabaret zo populair is als in Nederland. Wat heeft dat met de onthullingen uit de Bijlmerenquête te maken? Veel, volgens G. van den Heuvel. ,,We lachen liever om de overheid dan dat we wantrouwen koesteren. Bij een echt schandaal worden we bang.''

Van den Heuvel is hoogleraar criminologie aan de Universiteit Maastricht. Een jaar geleden sprak hij zijn oratie uit. De titel was `Collusie tussen overheid en bedrijf'. De tekst, een oproep tot awareness, lijkt inmiddels voor de nasleep van de Bijlmerramp geschreven. Het was een waarschuwing: blijf wantrouwend. Omdat, zei Van den Heuvel, de verleiding van bedrijven en overheden om samen boven de wet te gaan staan ,,wezenlijker bedreigender voor een samenleving'' kan zijn dan een overvaller of verkrachter.

Collusie staat voor heimelijke verstandhouding waarbij de overheid betrokken is. Letterlijk, volgens het woordenboek: ,,met name om het opsporen van strafbare feiten te belemmeren''. Overheden onderling, of de overheid en het bedrijfsleven, kunnen partij voor elkaar kiezen. Dat is legaal. Collusie, zegt Van den Heuvel begint bij ,,heimelijk gedogen'' van illegale praktijken ,,met potentieel ernstige gevolgen''.

Eventuele geheime afspraken tussen El Al en de Nederlandse overheid kunnen collusie zijn. En dat ambtenaren op afspraak jarenlang kunnen verzwijgen dat een gecrashte Boeing mogelijk explosieven aan boord had, is volgens Van den Heuvel een typisch geval van collusie. ,,En het had niet voorkomen kunnen worden'', zegt hij nu, ,,omdat dat verstoppertje spelen typisch Nederlands is. Het zit in onze aard dat we het zover laten komen. We hebben een groot vertrouwen in een overheid die dicht tegen het bedrijfsleven aanschurkt. Want we zijn een klein landje met een verdomd grote economie.''

Allerlei sectoren in het bedrijfsleven hebben regulier overleg met ambtenaren. Veel van deze contactambtenaren zijn in de bewuste branche ook controleur: twee petten dus, waar wel eens wat ,,onder'' gehouden kan worden.

Met de privatisering van overheidstaken en de oprichting van zelfstandige bestuursorganen is de overheid ook softer geworden, zegt Van den Heuvel. ,,We zijn de kampioen zelfregulering. Dol op overleg. We hollen voorop als het om ethische codes gaat.'' Het maakt de overheid gevoeliger voor de mores van het bedrijfsleven. ,,En daar is beslotenheid de norm. In het grijze bovengebied van de overheidsbureaucratie kun je allang je recht niet meer halen.'' Daar zitten de ambtenaren ,,die zich verschuilen achter het pantser van hun orgaan.'' Organen als de Rijksluchtvaartdienst, de Rijksluchtvaartinspectie, de Luchtverkeersbeveiliging. ,,En ik ben wat de Bijlmerenquête betreft ook ontzettend benieuwd naar de belangen van Schiphol.''

Collusie staat niet in het Wetboek van Strafrecht. Omdat het om organen gaat, niet om personen. Individuele acties onder dezelfde paraplu kunnen wel worden bestraft. Zo staat er vierenhalf jaar op het opzettelijk achterhouden van bewijsmateriaal door ambtenaren tijdens een onderzoek. Maar tegen heimelijk gedogende organen is het bij voorbaat moeilijk optreden. Van den Heuvel noemt een aantal voorbeelden onder het motto ,,collusie blijkt vrijwel altijd pas achteraf''. Rijn-Schelde-Verolme: de directeur-generaal van Economische Zaken draagt ook de pet van RSV-bestuurslid en schuift op eigen houtje met premies. De WAO: overheid en sociale partners verzwijgen dat honderdduizenden mensen ten onrechte arbeidsongeschikt zijn. Het visserij-onderzoek: het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij knijpt een oogje dicht bij vangsten boven de quota. De Walrus-affaire: ambtenaren van Defensie, ook adviseurs van generaals, vertellen de Kamer niet dat twee onderzeeërs enkele honderden miljoenen duurder worden dan het budget groot is. De enquête bouwsubsidies: bestuurders op provinciaal niveau weten al dat illegale subsidies aan het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds worden verstrekt; het ministerie blijft desondanks lange tijd ontkennen en verdedigt het ABP.

Juist omdat collusie in netwerken wordt gepleegd, noemt Van den Heuvel de parlementaire enquêtes ,,bij uitstek'' geschikt om er de vinger op te leggen. ,,Er wordt níét speciaal naar schuldige personen gezocht. Het systeem wordt blootgelegd. En als blijkt wie de hoofdrolspelers zijn kan naming and shaming een functie hebben.'' Maar dus wel pas achteraf.

Enquêtes hebben ook een `ventielfunctie', zegt hij relativerend. ,,Laat een schandaal even naar buiten komen. Dat lucht op. Dan kunnen we weer overgaan tot de orde van de dag.'' Kijk naar premier Kok, zegt hij: ,,Hij zegt `schande', en laat die zwijgende ambtenaren keurig even op non-actief stellen. Dat is symbolisch politiek bedrijven. Dat kan worden teruggedraaid. En wie let intussen op Kok zelf?''

Daarom pleit Van den Heuvel voor ,,juridiseren in plaats van zelf reguleren''. ,,Onze zachte, sponzige rechtsorde, waardoor gedoogd kan worden, díé moet je aanpakken.''

Ook het burgerschap verdient wel wat opwaardering, vindt hij. ,,Vakbonden, ondernemingsraden, lagere ambtenaren, zij mogen ook wel meer te zeggen krijgen. Want in wezen gaat collusie om gezag en macht.''

Bescherming van lekkende ambtenaren, de `klokkenluiders', zou dat een opening bieden? Van den Heuvel: ,,Het juridiseren van lekken, daar ben ik wel voor. Maar tegelijk zul je zien dat dan de mogelijkheden tot geheimhouding worden uitgebreid.'' Wat zijn remedies tegen collusie? Van den Heuvel noemt de Wet Openbaarheid Bestuur, maar hij beaamt dat die maar zelden tot totale openheid van zaken leidt. De Nationale Ombudsman, de Rekenkamer en actiegroepen zoals Milieudefensie noemt hij waakhonden bij uitstek. En de overheid moet zich zelf zo controleerbaar mogelijk opstellen, ,,zeker in de private sector''.

We lijden aan het ,,kleine land-syndroom'', zegt Van den Heuvel. ,,Dus doe maar gewoon, dan doe je al gek genoeg. En dus wil de burger niet wantrouwend zijn. En mogen politici niet te opzichtig de baas spelen. We reguleren liever. En dat geeft topambtenaren de kans hun eigen koninkrijkjes te bouwen.''

Hoe fatsoenlijk zo'n overheid nog is? Van den Heuvel: ,,Democratie is helaas niet iets dat je kunt meten.''