Bijlmer-enquêtecommissie moet collectieve paniek kanaliseren

Na aanvankelijke tevredenheid over het optreden van de overheid tijdens de Bijlmerramp, heerst thans alom een beeld van onbetrouwbare bestuurders. R.A. Boin,

M.J. van Duin en U. Rosenthal menen dat het aan de enquêtecommissie is om de huidige collectieve opwinding te bezweren. Feiten hoeven niet altijd onthullingen te zijn.

Niets is zo veranderlijk als de opvattingen over succes en falen in kritieke situaties. De herinneringen aan de Cubaanse rakettencrisis van oktober 1962 zijn inmiddels meermalen heen en weer geslingerd tussen euforische diagnoses van effectief nucleair crisismanagement en bijtende kritiek op onverantwoord risicogedrag van een ooit gevierde Amerikaanse president. Het beeld van de Zesdaagse oorlog van juni 1967 is in een luttel aantal jaren van een glorieuze overwinning van de underdog verworden tot het startpunt van een decennia durende overmacht in bezette gebieden. In ons land veranderde het dominante beeld van de Watersnoodramp van 1953 van een traditionele Act of God in grimmige verwijten jegens apathische autoriteiten.

Bij de Bijlmerramp doet zich deze verschuiving in beeld en herinnering in ongekend hevige mate voor. De Bijlmerramp van 4 oktober 1992 was in de eerste dagen, weken en maanden een volstrekt andere calamiteit dan de ramp die tot nog toe de parlementaire enquête heeft beheerst.

In de eerste week na de ramp ging het uitsluitend om de vraag naar het aantal doden en het aantal vermisten. De nationale rouwstemming op de dag na de ramp werd volledig bepaald door de beklemmende angst dat er meer dan 250 mensen omgekomen waren. Alle inspanningen waren erop gericht de namen van bijna 2000 vermisten na te trekken en zekerheid te krijgen over de werkelijke omvang van de ramp. Kritieke beslissingen in die eerste week hadden niet betrekking op de toedracht van de ramp en de lading van de verongelukte Boeing, maar veeleer op de inzet van extra mankracht en materieel om de berging te versnellen.

Na die eerste week verschoof de aandacht in Amsterdam en Den Haag naar de lange rijen illegalen die zich bij het Bevolkingsregister op de Herengracht als gedupeerden wilden laten registreren. De ramp ontwikkelde zich tot een grootstedelijke crisis over de illegalenproblematiek. De kranten stonden vol van de confrontaties tussen de Amsterdamse autoriteiten en Den Haag over het aantal al dan niet gedupeerde illegalen dat voor legalisering in aanmerking kwam. Het dominante symbool was de Kosto-lijst, naar de toenmalige staatssecretaris van Justitie die hierover te beslissen had.

De Amsterdamse overheid werd in de eerste weken en maanden na de ramp in brede kring geprezen om haar filosofie van caring government: de zorgzame overheid. Burgemeester Van Thijn hield vast aan het beginsel dat niemand bij de opvang en zorgverstrekking onder de gevolgen van de ramp mocht lijden. In maart 1993 bleek uit een onderzoek onder de Amsterdamse bevolking, met oververtegenwoordiging van bewoners van de Bijlmer, dat het optreden van de autoriteiten en diensten hooglijk gewaardeerd werd. Wel was er de nodige scepsis over de gevolgen op langere termijn.

In zes jaar tijd heeft dit beeld van caring government plaats gemaakt voor een in brede kring heersend gevoel van een onbetrouwbare, ongeloofwaardige en zorgloze overheid. De Bijlmerramp manifesteert zich thans als een nationaal schandaal, met de bijbehorende ontwikkelingen: collectieve opwinding en geruchten, vermoedens en interpretaties van een ultieme cover-up. Deze verschuiving heeft te maken met drie kenmerkende elementen. Allereerst ontbreekt het tot op de dag van vandaag aan vele cruciale gegevens. De laatste jaren is veel informatie boven tafel gekomen, maar het gemis aan een aantal belangrijke feiten leidt nu juist tot de collectieve opwinding. Daarbij valt op dat vragen over dit soort feiten bij andere calamiteiten kunnen aanhouden zonder dat er een vergelijkbare collectieve emotie ontstaat.

Ten tweede is de relatie tussen oorzaak en gevolg, zeker in de sfeer van de lichamelijke en geestelijke gezondheidstoestand van omwonenden, hulpverleners en nabestaanden, vaak uiterst moeilijk aan te geven. Men moet het meestal doen met zogeheten indirect bewijs dat al gauw zal doorgaan voor vermoedens en speculaties. Het is daarbij lastig psychosociale en lichamelijke klachten te onderscheiden, en beide kunnen zowel oorzaak als gevolg zijn. De overheid treedt in de nazorgfase terug, de collectieve mobilisatie van gedupeerden in stichtingen en verenigingen van slachtoffers krijgt de ruimte. De onzekerheid over de aanwezigheid van giftige stoffen en straling leidt tot gezondheidspaniek.

Ten derde spelen vele zaken zich af in de black box of government – de zwarte doos van de politiek-ambtelijke verhoudingen en de interne organisatie van de ambtelijke bastions. Die zwarte doos blijft doorgaans gesloten, zeker als daarbij de betrekkingen met andere staten en civiel-militaire verhoudingen in het geding zijn. Wat in de zwarte doos zit, weten we niet of slechts in beperkte mate. Dat leidt op zijn beurt tot vermoedens van geheimhouding over zaken die het daglicht niet kunnen verdragen. Op het moment dat een van de vermoedens bewaarheid wordt – of lijkt te worden –, ligt het schootsveld vrij. Daarbij komt dat een van de bastions in de zwarte doos, de RLD, veiligheidsregels ontwerpt, maar ze ook tegen het licht houdt als het misgaat. Dat roept onherroepelijk vragen over onafhankelijkheid op. En die vragen leiden weer tot vermoedens en speculaties over interne bendevorming en geheime samenzweringen.

Het gebrek aan feitelijk weten, de lastige relatie tussen oorzaak en gevolg, en de zwarte doos van de overheid vormen een vruchtbare voedingsbodem voor het doorschuiven van verantwoordelijkheden. Politici wijzen naar ambtenaren en zijn er nu ineens razendsnel bij om – zoals ook al bij de Herculesramp – ambtenaren op non-actief te stellen, te pleiten voor strafrechtelijk onderzoek en maatregelen te vragen om niet luchtwaardige vliegtuigen uit het luchtruim te weren. Ambtenaren bepalen eerst zelf of hun politieke bazen relevante informatie wel aan zullen geven. Uit misplaatste ambtelijke vrees dat informatie over `explosives' tot explosieve reacties van leken-politici zal leiden, houden zij de informatie onder de pet en trekken zich vervolgens binnen het eigen bureau terug. En directeur Cerfontaine van Schiphol wijst beschuldigend naar de RLD maar vergeet naar de forse gebreken binnen zijn eigen calamiteitenorganisatie te kijken. Het ware beter dat de politici, ambtenaren en directeuren de conclusies van de enquêtecommissie geduldig afwachten.

De enquêtecommissie ziet zich voor de taak gesteld de leemten van het feitelijk weten te vullen, gezaghebbende uitspraken te doen over de relatie tussen oorzaak en gevolg, en de zwarte doos te openen. Waarheidsvinding moet prevaleren. Daarbij moge duidelijk zijn dat lang niet alle feiten onthullingen behoeven te zijn. Ook de enquêtecommissie dient haar aandeel te leveren in het kanaliseren van de collectieve opwinding.

Dr. R.A. Boin, dr. M.J. van Duin en prof.dr. U. Rosenthal zijn lid van het Crisis Onderzoek Team van de Universiteit Leiden.