Bijlmerenquête moet macht ambtenaren aansnijden

De Bijlmerenquête moet zich niet alleen richten op de verantwoordelijkheid van de politiek, maar vooral op de machtspositie van de bureaucratie, vindt Hubert Smeets. Ambtenaren denken vrij spel te hebben.

`Onder de pet houden' is in de ambtelijke cultuur geen vergissing maar norm

De leeuw heeft gebruld. De Bijlmerenquête is pas twee weken aan de gang. De belangrijkste politieke gezagsdragers moeten nog onder ede worden verhoord. Bijna niemand weet welke bestuurlijke ellende zich de komende weken zal openbaren. Maar premier Kok heeft vanuit zijn kooi aan het Binnenhof zijn klauwen al uitgeslagen. Vier hoge ambtenaren zijn door de regering vrijdag beknord. Topambtenaar J.W. Weck en drie medewerkers van de verkeersleiding op Schiphol zijn met buitengewoon verlof gestuurd. Kok heeft de leeuw niet in z'n hempie laten staan. Want hij is ,,razend'', omdat ,,deze gang van zaken het fundament wegslaat onder het vertrouwen van de burger in het bestuur''. De daadkracht van Kok doet je bijna in snikken uitbarsten.

Maar de houding van de premier is onwaarachtig. In de zes jaar na de Bijlmerramp hebben de politieke ambtsdragers zich niet voor niets zo gedragen als ze hebben gedaan. Nimmer hebben de ministers Maij-Weggen en Jorritsma van Verkeer en Waterstaat hun ambtenaren effectief het mes op de keel gezet. Nooit heeft minister van Volksgezondheid Borst haar mini-initiatieven om de medische klachten uit te laten zoeken adequaat doorgezet. Ook de premiers Lubbers en Kok hebben nimmer leiding gegeven aan de waarheidsvinding. De anticlimax vond zijn uitweg in het onderzoek van een commissie onder leiding van voormalig secretaris-generaal R.J. Hoekstra van Algemene Zaken (dat wil zeggen de rechterhand van de premiers), die juli vorig jaar concludeerde dat de autoriteiten `inconsistent' hebben gewerkt, een terminologie die om de haverklap wordt gebezigd als het overheidshandelen wordt uitgezocht. Pas nu de direct betrokkenen met hun vingers omhoog moeten en de valbijl van meineed om de hoek loert, worden er tipjes van de sluier opgelicht.

De parlementaire enquête blijkt aldus nog altijd een scherp wapen te zijn om het politieke en bestuurlijke discours in de hoek te dringen waar het hoort: in de openbaarheid. De plotselinge openhartigheid van vorige week bewijst dat de staat der Nederlanden nog aanspraak mag maken op het adjectief `democratisch'.

Bij deze tevredenheid mag het echter niet blijven. Uiteraard moet duidelijk worden of de ministers iets wisten, dan wel iets hadden moeten weten. Met alle consequenties vandien. Er zal wellicht een bewindspersoon meer of minder opstappen. Dat gebeurde tijdens de paspoort- en IRT-affaire immers ook. Maar meer dan een persoonlijk politiek drama heeft dat niet om het lijf. Het Nederlandse paspoort is nog steeds niet in orde en veel opsporingsmethoden van de justitie zijn eveneens duister gebleven. Er is in het spoor van het lopende parlementaire onderzoek dan ook iets anders aan de orde: de positie van de bureaucratie in Nederland.

Het charismatisch leiderschap van de politiek is sinds een kwart eeuw een slap aftreksel van wat het ooit was. Op zichzelf zou dat niet erg zijn. Nederland is immers een burgerlijker land geworden, waar de bewoners meer eigen verantwoordelijkheid nemen. De bureaucratie heeft echter geen gelijke tred met dit proces gehouden maar zich losgezongen van de staat. De klassieke hiërarchie, die de maatschappelijke piramide vroeger schraagde, is in elkaar geschrompeld. De ambtenarij is in een vacuüm terechtgekomen, waar de kolonels eerst zichzelf reguleren en terloops het land besturen zonder dat hun ambtelijke generaals er greep op hebben.

Ex-minister Van Thijn van Binnenlandse Zaken heeft daarover bijna twee jaar geleden de noodklok geluid. Het principiële onderscheid tussen politiek en bureaucratie dreigt ,,in de praktijk van alledag meer en meer tot een fictie te worden. [...] Sluipenderwijs worden belangrijke beleidsbeslissingen op een steeds lager niveau in de organisatie genomen'', aldus Van Thijn in zijn oratie als bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam. Maar de PvdA'er was een kwart eeuw te laat. Sinds begin jaren zeventig worden honderdduizenden overheidsdienaren onderworpen aan een permanente reorganisatiedrift. Het is een komen en gaan geweest van commissies, werkgroepen en regeringscommissarissen die het `systeem', het `netwerk', het `bedrijf' en de `kern' van de overheidsbureaucratie hebben moeten regelen. Ook in Nederland is de regering als `regel-fabriek', waar het productieproces wordt bewaakt door inspecteurs, failliet verklaard. De nieuwe ambtenaar moet zijn verantwoordelijkheid nemen, moet zelfstandig relaties onderhouden, kortom, moet een `publieke ondernemer' durven zijn.

Hoewel de Nederlandse pleitbezorgers van het publieke ondernemerschap zich veel gematigder uitdrukken, is deze theorie hier veel dieper doorgedrongen dan het lijkt. Bijvoorbeeld in het `Tilburgse model', dat de overheid ziet als een bedrijf dat niet door een politiek college maar door een raad van bestuur moet worden geleid. Niet voor niets is een groot aantal nutsbedrijven verzelfstandigd tot zogeheten `zelfstandige bestuursorganen' of zelfs geprivatiseerd. Het gevolg is dat er over Nederland een lappendeken ligt van `quasi-autonome nongouvernementele organisaties' (quango's) die de maatschappij draaiende houden zonder dat de verantwoordelijkheden helder zijn. Deze quango's zijn geen rekenschap verschuldigd aan het private noch aan het publieke domein. Om de woorden van de historicus Frijhoff enigszins vrij te gebruiken: ,,Eigenlijk is hier niemand de baas, iedereen is de baas''.

De meest radicale vertolker van deze maatschappelijke werkelijkheid is de Brabantste hoogleraar Frissen. ,,Het publieke domein kan niet worden gezien als een ruimte die benoembaar is [...] maar is een weefsel. Het kent geen eenduidige structuur, noch heeft het een coherente stijl'', aldus Frissen in zijn studie De virtuele staat. ,,De tegenstelling tussen politiek en bureaucratie zal [...] in het moderniseringsproces worden opgeheven door een uiteindelijke overwinning van de bureaucratie.''

Inderdaad, de staat der Nederlanden loopt leeg. We hadden daarmee tot nu toe geen problemen. Sterker, we hebben onze nieuwe ijle staatsstructuren zelfs een geuzennaam meegegeven: `poldermodel'. Hetgeen zoveel betekent als: we laten alle netwerken onderling naar een compromis zoeken en doen er vervolgens principieel het zwijgen toe. De doelmatigheid van dit poldermodel berust echter op een illusie. De Bijlmerenquête is daarvan niet het eerste signaal. Een paar weken geleden uitte de verwording van het bureaucratische netwerk zich bijvoorbeeld in het klein toen er een politie-CAO moest worden afgesloten. Een modern ogende ambtenaar van Binnenlandse Zaken zag even 35 miljoen gulden over het hoofd. En dan zwijgen we uit piëteit maar over de Srebrenica-affaire.

De parlementaire commissie heeft nu de kans om niet in herhaling te vervallen. De kwestie die ze nu kan ophelderen betreft niet alleen de politieke verantwoordelijkheid van een minister of twee. Ze zou er beter aan doen vooral ook de machtspositie van de bureaucratie aan te snijden. Het gaat daarbij niet om de spreekwoordelijke ambtelijke willekeur. De geüniformeerde ambtenaar zal de burger altijd en eeuwig de dampen aanjagen. Nee, het gaat om aanspreekbaarheid van de echelons daarboven. De ambtelijke kolonels van Schiphol, de RLD en ook elders denken al jarenlang dat zij geen verantwoording hoeven af te leggen. Het adagium `onder de pet houden' is in die cultuur geen toevallige vergissing maar een norm. Als de Bijlmerenquête smoort in de plotselinge dapperheid die Kok vrijdag aan de dag legde, is ze zinloos.

Hubert Smeets is redacteur van NRC Handelsblad.