Belangen VS bepalen uitvoering vredesakkoord Kosovo

De vredesonderhandelingen over Kosovo, die dit weekend in Rambouillet beginnen, kunnen alleen succes hebben als het Westen eensgezind is, meent Jonathan Eyal. De Amerikanen zullen geen troepen leveren als zij in een NAVO-commando in Kosovo niet het laatste woord hebben.

De vredesconferentie over Kosovo in Frankrijk begint dit weekeinde in een stemming van gematigd optimisme: na veel besluiteloosheid meent het Westen een coherent beleid ten aanzien van Joegoslavië te hebben ontdekt. Maar zelfs als alles glad verloopt en er een vredesverdrag wordt ondertekend, zal dit nog maar het begin zijn van een lang, moeizaam proces dat grootscheepse inzet van Westerse machtsmiddelen vereist.

Men baseert de nieuwe werkwijze in Kosovo openlijk op de lessen van de Dayton-akkoorden waarmee in 1995 een eind kwam aan de oorlog in Bosnië. Dit houdt in dat men Rusland moet overhalen een internationale consensus te steunen, de eensgezindheid tussen Amerikanen en Europeanen moet bewaren, een ultimatum moet stellen aan de strijdende partijen en hen moet ontbieden naar een vredesconferentie op basis van een strak onderhandelingsschema, onder de belofte dat Westerse troepen beschikbaar zijn om het akkoord te handhaven. Tot dusver heeft deze tactiek gewerkt. Maar bij één blik onder het oppervlak van dit diplomatieke succes vertoont zich een gecompliceerder beeld.

De vredesconferentie in Dayton vond plaats na jaren van oorlog, toen de strijdende partijen uitgeput waren. De conferentie over Kosovo wordt gehouden op een moment dat zowel de Joegoslavische autoriteiten als het Kosovo Bevrijdingsleger (UÇK) nog in een overwinning geloven. Nog belangrijker is dat Bosnië een internationaal erkende staat was. Het afdwingen van vrede was daar een veel eenvoudiger taak. In het geval van Kosovo daarentegen vindt iedereen dat het deel moet blijven uitmaken van Joegoslavië.

Het vinden van de juiste graad van autonomie die de Albanezen genoeg vrijheid verleent om de strijd te staken en voorkomt dat Kosovo in feite onafhankelijk wordt, is een veel hachelijker opgave. En ten slotte is het akkoord van Dayton gewrocht door de Amerikanen en door Washington afgedwongen; de conferentie over Kosovo wordt gehouden door de Europeanen, waarbij de Amerikanen althans officieel een veel geringere rol spelen. Al deze factoren zullen in de komende weken van groot belang blijken.

Het is duidelijk dat beide partijen niet het verwijt willen riskeren dat ze weigeren een dialoog aan te gaan. Maar dit betekent niet dat ze bereid zijn tot afspraken. Ze zullen de conferentie hoogstwaarschijnlijk gebruiken om erachter te proberen te komen of het de internationale gemeenschap menens is hun een akkoord op te leggen. Het kleinste verschil van mening tussen het Westen en de Russen, de geringste tweedracht tussen Washington en de Europeanen, en één van beide partijen zal de onderhandelingstafel verlaten. De vredesconferentie moet dus allereerst zorgen voor vrede onder onze eigen regeringen.

De tweede moeilijkheid betreft het akkoord zelf. Er bestaat geen internationaal erkende standaard voor autonomie; dit begrip is alleen zinvol in landen waar een rechtsstaat heerst. Dat geldt nu juist niet voor Joegoslavië. Beide partijen zijn zich dit terdege bewust en zullen trachten de autonomie elke inhoud te ontnemen: de Albanezen zullen spreken in termen van autonomie wanneer ze onafhankelijkheid bedoelen, terwijl de Joegoslaven zullen aansturen op een zo ingewikkelde autonomieregeling dat die onwerkbaar wordt. Er zal lang worden gediscussieerd over de toekomst van het UÇK; Westerse regeringen zullen voorstellen het UÇK te doen opgaan in een Albanese politiemacht in Kosovo, maar de Joegoslaven zullen eisen dat deze onder bevel van Belgrado staat.

Uiteindelijk hangt alles af van de vraag hoe snel een akkoord wordt uitgevoerd, en wel om twee redenen. Beide partijen zullen elk eventueel uitstel gebruiken om hun eigen militaire posities te versterken: de Joegoslaven zullen meer troepen naar de provincie sturen, terwijl de Albanezen hun wapensmokkel zullen intensiveren en een deel van hun wapens zullen verbergen. Ten tweede zal het akkoord moeten worden geratificeerd door de parlementen van Joegoslavië en Servië, alsook door de diverse Albanese facties. Hoe langer het duurt voordat grondtroepen arriveren, des te groter de kans is dat het akkoord uiteenspat.

En op dat punt wordt de rol van de Amerikanen belangrijk. Zolang het impeachmentproces in de Senaat voortduurt, kunnen de VS met geen mogelijkheid de leiding nemen. Toch is de kans op een Amerikaanse bijdrage groot. Het impeachmentproces zal beëindigd zijn vóór het geplande besluit van de vredesconferentie inzake Kosovo; het is goed mogelijk dat Clinton blij is met een gelegenheid het debat onmiddellijk te verleggen naar een breder, internationaal terrein. Een groot aantal senatoren heeft bovendien al aangedrongen op actief optreden in Kosovo en zal een verzoek van de president tot het zenden van troepen moeilijk kunnen afwijzen. Wel blijven er nog enkele vragen over, zoals hoe groot deze troepenmacht zal worden en wat haar taak zal zijn.

De Amerikanen hebben de Europeanen meegedeeld dat ze waarschijnlijk maximaal 4000 militairen zullen kunnen bijdragen. Het is een publiek geheim dat de Britten en Fransen van plan zijn er elk 5000 te sturen. Nog eens 5000 kunnen wellicht worden bijeengebracht door andere belangrijke Europese deelnemers, zoals Duitsland en Nederland (waarbij de Britten vooral graag Nederlanders zouden zien). En ook de Russen zal om een bijdrage worden gevraagd. Maar als al deze getallen bij elkaar zijn opgeteld, zal de omvang van de operatie in Kosovo toch nog maar de helft bedragen van die in Bosnië, terwijl het mandaat veel vager is en de potentiële risico's groter zijn. Verkiezingen, toezicht op terugtrekking van troepen, de vorming van een plaatselijke politiemacht en het afgrendelen van de grens tussen Kosovo en Albanië zullen boven aan de agenda staan, gevolgd door de gebruikelijke kwesties zoals de terugkeer van vluchtelingen en economische bijstand.

Het is ondenkbaar dat de Amerikanen troepen in Kosovo zullen stationeren zonder dat er een NAVO-commando aanwezig is waarin de VS het laatste woord hebben. De Europeanen komen daardoor in de onbehaaglijke – maar tamelijk voorspelbare – positie dat zij het initiatief moeten nemen tot de opstelling van een vredesakkoord, maar Amerikaanse belangen zullen moeten laten voorgaan waar het gaat om de feitelijke uitvoering daarvan. Er liggen nog heel wat politieke geschillen in het verschiet.

En het uiteindelijke resultaat van dit proces? Waarschijnlijk een verdeelde rudimentaire staat Kosovo onder Westers protectoraat, juridisch behorend tot Joegoslavië maar de facto onafhankelijk. Dat is niet wat men op het ogenblik belooft. Maar het is wel in essentie wat het Westen met zijn huidige inspanningen zal bereiken.

Jonathan Eyal is verbonden aan het Royal United Services Institute in Londen.