De Hoge Raad

De rol van de belastingrechter is aan het veranderen en dat geeft spanningen met staatssecretaris Willem Vermeend (Financiën). Het vorige kabinet meende zelfs dat die veranderingen `raken aan de inrichting van ons staatsbestel zelf'. Dat is raak gekarakteriseerd. De logische vraag is of de Hoge Raad terug moet in het hok of dat de inrichting van het staatsbestel aan de werkelijkheid moet worden aangepast.

Eigenlijk is het zo simpel. De wetgever maakt regels en de rechter legt die uit in geval van een onverhoopte onduidelijkheid. Dat beeld past bij de traditionele verdeling in een wetgevende, een uitvoerende en een rechterlijke macht. De democratisch gekozen wetgever maakt de regels met de ambitie de gang van de samenleving te beïnvloeden; de onafhankelijke rechter vult de gaatjes op.

Maar verscheidene delen van de fiscaliteit zijn sterker gevormd door de rechter dan door de inzichten van de wetgever. Sterker nog, het resultaat van rechterlijke interventie kan flink afwijken van de ideeën van de wetgever. Die opmerkelijke uitkomst zien we bijvoorbeeld als de rechter een belastingregel ongeldig acht; dikwijls een enorme strop voor de schatkist. Het vorige kabinet verweet de Hoge Raad dat hij met dergelijke oordelen de regering belemmert bij het inzetten van fiscale beleidsinstrumenten en daarmee op de stoel van de wetgever gaat zitten. En dat past niet in de traditionele rolverdeling.

De belastingrechter doet inderdaad steeds meer uitspraken met beleidsmatige aspecten. Dat komt ten dele omdat de wetgever ± soms welbewust ± onduidelijke begrippen in de wet zet. De bedoeling is dan dat zo'n vaag begrip in de praktijk tot ontwikkeling komt. Dat gaat via de rechtspraak en Vermeend moet niet jammeren als die ontwikkeling hem soms (financieel) slecht uitkomt.

De Hoge Raad moet ook inhoud geven aan vage begrippen uit de mensenrechtenverdragen die in Nederland van toepassing zijn. Zo is discriminatie verboden. Sommige landen betrekken dit op onderscheid naar ras of geloof; de Hoge Raad trekt het verbod door tot bijvoorbeeld de manier waarop koffiegeld wordt belast. De doorwerking van deze wat eigenzinnige opvatting op het belastingrecht is enorm.

Daarnaast zijn er nog de gevallen waarin de wetgever broddelwerk aflevert. Onverantwoorde haast bij de behandeling van een wet, een politiek compromis op het laatste moment of gewoon een stommiteit op het ministerie van Financiën, allemaal kunnen ze leiden tot rammelende wetsbepalingen. De Hoge Raad laat nog heel wat wetgevende ongerechtigheden passeren, maar soms haalt hij op juridische gronden resoluut een streep door een regeling, ook al is het wel duidelijk welke kant de wetgever heen wilde. Vermeend vindt dat al snel een vorm van bekrompen juridisch denken dat vooral geslepen belastingadviseurs in de kaart speelt. De Hoge Raad ziet juridisch denken begrijpelijkerwijs als zijn opdracht. Het schrikt hem niet af als hij bij het vervullen van die opdracht een spaak in het wiel steekt van de steeds meer economisch denkende wetgever. Beide staatsmachten begrijpen elkaar niet en dat is in hun gebrekkige communicatie te merken.

De Hoge Raad geeft in zijn uitspraken soms subtiele aanwijzingen welke richting hij in de toekomst wil inslaan, zodat de wetgever, indien hij dat wenst, zelf tijdig de wet kan aanpassen. Maar al te vaak zouden de bewoordingen het Orakel van Delphi niet misstaan, zodat over de uiteindelijke bedoeling verwarring heerst. Ook kan het zijn dat Financiën zo op zichzelf gericht is dat het de afgegeven signalen niet serieus neemt en zich vervolgens laat verrassen als de latere oordelen van de Hoge Raad inderdaad de aangegeven richting ingaan. Dan is het paniek bij staatssecretaris Vermeend, die fluks ver gaande reparatiemaatregelen aankondigt, soms met terugwerkende kracht. Door zoiets raakt de fiscale wereld dan weer in rep en roer.

De Hoge Raad heeft ook wel eens een meer gefaseerde aanpak beproefd. De Raad ziet dan een fout in een belastingregel voorshands door de vingers om Vermeend de gelegenheid te geven zo'n bepaling te verbeteren. De anders zo voortvarende Vermeend ziet dat kennelijk aan voor zwakte van de Raad en reageert niet. Het is niet slim de Hoge Raad zo in de kou te laten staan. Kortzichtig is ook de huidige praktijk om de rechter in de procedures die de Belastingdienst voert slechts juridische argumenten voor te schotelen. Nu de Hoge Raad duidelijk maakt ook maatschappelijke factoren mee te wegen, is het zinnig hem daar ten volle inzicht in te geven.

Bij het stempel dat de Raad al met al drukt op de ontwikkeling van de samenleving, past het dat de samenleving zich kan herkennen in de samenstelling van ons hoogste rechtscollege. Het college zorgt nu feitelijk zelf voor zijn nieuwe mensen. De Raad zou onverminderd uit eminente juristen moeten bestaan, maar die zouden ± net als de Raad van State ± gevoelsmatige banden met de belangrijkste politieke stromingen moeten hebben. Bij een dergelijke aanpassing hoort dan weer dat de rechter voortaan mag nagaan of de wetgever zich aan de grondwet houdt. Dat is nu in Nederland formeel niet het geval; in Duitsland, met politiek benoemde rechters, wel.

Onze papieren werkelijkheid wijkt echter af van wat er gebeurt. Omdat veel van onze grondwettelijke normen ook in de mensenrechtenverdragen zijn opgenomen, toetst de rechter toch al aan bijvoorbeeld het discriminatieverbod. Dan is het maar beter de veranderde rol van de Hoge Raad te erkennen en een nieuw evenwicht in ons systeem te brengen door politieke benoemingen van leden van de Hoge Raad en een rechterlijke grondwetstoets mogelijk te maken.

Dit is de vijfde aflevering van de slotserie van belastingcolumns.