Uitvoering sociale zekerheid ontbeert regie

Het gebrek aan politieke regie door het tweede paarse kabinet in de uitvoering van de sociale zekerheid leidt tot verdere uitsluiting van zwakke groepen op de arbeidsmarkt, vinden Ivo Kuypers, Piet Leenders en Kees Vendrik.

Wie mocht hebben gedacht dat het tweede paarse kabinet in de slepende discussie over de uitvoering van de sociale zekerheid resoluut het voortouw zou nemen, komt voorlopig bedrogen uit. Steeds meer ministers bemoeien zich met de sociale zekerheid, maar tot een heldere politieke regie leidt het allemaal niet. Twee weken geleden kwam de werkgroep Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI), bestaande uit de ministers De Vries, Zalm en Peper en staatssecretaris Hoogervorst, weliswaar opnieuw met een discussienota, maar ook dit gezelschap blijkt niet bij machte te zijn om een heldere grens te trekken tussen publieke en private taken in de uitvoeringsorganisatie van de sociale zekerheid.

In het politieke testament dat de bij de sociale zekerheid betrokken bewindspersonen uit het vorige kabinet Ad Melkert en Frank de Grave achterlieten, werd die grens met name getrokken bij het oordeel over het recht op uitkering. Die zogeheten claimbeoordeling zou in het publieke domein blijven om te voorkomen dat commerciele belangen de uitkomst van dat oordeel zouden beinvloeden.

Een dergelijke 'knip' in het uitvoeringsproces zou een breuk betekenen met het streven naar een loket voor de klant en lokte daarom veel kritiek uit. De overheid moet kiezen, zo luidde het algemene oordeel. Of er komt een volledig publieke uitvoering van de sociale zekerheid, of die uitvoering richt zich volledig op de markt en waarborgt een onafhankelijke keuring. In de nu uitgebrachte nota gebeurt het een noch het ander.

De WAO-keuringen mogen uitgevoerd worden door de commerciele Uitvoeringsinstellingen (UVI's), maar zij blijven onder toezicht van de publieke Centra voor Werk en Inkomen (CWI's). Formeel blijft de keuring dus in publieke handen, maar in feite wordt ze uitbesteed aan de markt.

Over dit 'plakbandmodel' mogen alle betrokken partijen, gemeenten, sociale partners, toezichthouders en particuliere uitvoerders, deze week nog weer eens hun zegje doen, waarna het kabinet zich naar verwachting in het voorjaar uitspreekt in de Tweede Kamer.

De Kamer zal zich wellicht ook willen laten informeren over de resultaten van vijf jaar 'uitvoering nieuwe stijl', een periode die tot treurigheid stemt. Het ziekteverzuim is inmiddels terug op het niveau van voor de afschaffing van de Ziektewet. Het is een voorzichtige schatting, omdat de werkelijke cijfers over het ziekteverzuim achter de geprivatiseerde loketten van de Arbodiensten zijn verdwenen. Het aantal WAO'ers loopt intussen weer onrustbarend op, van 855.000 arbeidsongeschikten in 1986 tot 886.000 nu, en dat ondanks een recordgroei van de werkgelegenheid. Tegelijkertijd stagneert de reintegratie.

Het gebrek aan politieke regie en het reduceren van de uitvoeringsmalaise tot een reeks technische uitvoeringsproblemen zullen politiek ongewenste effecten hebben, zoals een verdere uitsluiting van zwakke groepen op de arbeidsmarkt, verregaande inmenging in het prive-leven van burgers door grote financiele conglomeraten, verschrompeling van de publieke uitvoeringsstructuur en ten slotte een stilzwijgende herziening van het sociaal zekerheidsstelsel.

Het eerste probleem van het gebrek aan politieke regie is dat de twee lijnen waarlangs de herziening van de uitvoeringsstructuur verloopt steeds meer op gespannen voet met elkaar komen te staan.

De eerste lijn is die van regionale samenwerking tussen UVI's, gemeenten en arbeidsvoorziening, met het oog op het tot stand brengen van een loket voor werk en inkomen.

Onder de codenaam Samenwerking Werk en Inkomen (SWI) moet er in 2001 een landelijk dekkend netwerk van 221 Centra voor Werk en Inkomen (CWI's) zijn, waar mensen terecht kunnen voor werk of een uitkering.

De tweede lijn is de introductie van marktwerking met als doel een verhoging van de efficientie. Vanaf het jaar 2000 moeten de UVI's met elkaar concurreren in de uitvoering van WW en WAO. Die concurrentie wordt mogelijk omdat werkgevers door de invoering van de Wet uitbetaling loon bij ziekte (WULBZ) en de PEMBA-wet als vervanging van de oude Ziektewet en WAO financieel verantwoordelijk zijn gemaakt voor de kosten van het ziekteverzuim en de eerste vijf jaar arbeidsongeschiktheid van hun werknemers.

De marktwerking ontwikkelt zich in hoog tempo. Ter voorbereiding op die concurrentie hebben de UVI's samenwerking gezocht met verzekeraars, Arbodiensten en pensioenfondsen. Zo werkt het SFB nauw samen met ING/Nationale Nederlanden, doet de USZOdat met het ABP. GAK en Achmea vormen inmiddels een hecht duo, evenals Rabo/Interpolis en de Cadans/GUO. De laatste twee bedrijven overwegen bovendien nog een fusie.

Deze nieuwe conglomeraten willen een compleet 'all care' product aanbieden van preventie, verzuimbegeleiding tot en met reintegratie. Via de zorgverzekeraars kunnen daaraan medische diensten zoals wachtlijstbemiddeling worden gekoppeld, evenals andere verzekeringen op het gebied van arbeid en inkomen.

Precies het omgekeerde beeld leveren de CWI's op. Alle partijen zijn uit op lijfsbehoud. Om die reden zijn zij zeer terughoudend met het inbrengen van activiteiten op het gebied van samenwerking. De UVI's richten zich daarbij op de markt gemeenten op hun eigen autonomie en arbeidsvoorziening op haar eigen overleven.

De CWI's lijden daardoor aan ernstige bloedarmoede. In een recent onderzoek naar het functioneren van CWI's wordt die houding getypeerd met het adagium: “Afstemmen oke, samen uitvoeren nee.'

Het tweede probleem is dat de marktwerking niet vanzelfsprekend leidt tot een samenvallen van publieke en private doelen. Op het eerste gezicht hebben werkgevers, verzekeraars en overheid hetzelfde belang: volumebeheersing, of, in verzekeringstermen, schadelastbeperking. Toch leidt dat tot heel verschillende uitkomsten. De werkgever heeft belang bij een lage premie en optimaal inzetbaar personeel, de verzekeraar bij beperking van de uitkeringslast.

Vanuit publiek oogpunt beschouwd leidt dat in de praktijk tot een ongewenste selectie. Aan de voorzijde van het proces gebeurt dat bij de aanstelling door selectie 'aan de poort'. Aan de achterzijde door selectie bij reintegratie. De kosten daarvan zullen worden afgemeten aan de te verwachten (financiele) schade.

Nu al kan worden vastgesteld dat de aandacht van Arbodiensten zich met name richt op de eerste ziekteperiode. Na 13 weken wegen de opbrengsten nauwelijks nog op tegen de kosten. Het merendeel van de werknemers die langer ziek zijn, komt in de WAO. Afhankelijk van de situatie op de arbeidsmarkt kan dat leiden tot vormen van selectie en afroming die niet wezenlijk verschillen van die in de jaren voorafgaande aan de parlementaire enquete. Die selectie wordt ook strenger omdat sociale zekerheid steeds meer het karakter zal krijgen van een secundaire arbeidsvoorwaarde, een 'employee benefit'. Op zichzelf zijn 'employee benefits' geen nieuw fenomeen. De auto van de zaak de bedrijfsspaarregeling, het zijn ingeburgerde verschijnselen.

Wel nieuw is de combinatie met sociale zekerheid en gezondheidszorg. Naarmate die meer de gedaante van secundaire arbeidsvoorwaarden aannemen veranderen ze ook van karakter. Want zoals niet iedere werknemer over een auto van de zaak beschikt, hoeft de werkgever in de toekomst ook niet iedere werknemer dezelfde sociale zekerheidsrechten te bieden. Werknemers met een sterke arbeidsmarktpositie zullen voordelige arrangementen kunnen bedingen, flexwerkers zullen het moeten doen met de minimale voorzieningen.

Het derde probleem is dat de financiele conglomeraten op den duur een vrijwel compleet (financieel en medisch) beeld van hun verzekerden krijgen. Zij beschikken daarmee over de macht om vergaand in het persoonlijke leven van burgers te kunnen intervenieren. Daardoor verschuiven de verantwoordelijkheden tussen overheden, marktpartijen en burgers.

Niet alleen de rechter, maar ook particuliere verzekeringsmaatschappijen delen sancties uit voor ongewenst gedrag. Effectief toezicht daarop zal vrijwel onmogelijk zijn, erkende ook RABO-topman Herman Wijffels in deze krant toen hij, refererend aan de mogelijke fusie tussen RABO en Achmea, opmerkte dat “in de herverkaveling tussen de publieke en particuliere sector de mogelijkheid ontstaat dat private partijen in zo'n machtspositie verzeild raken dat misbruik ontstaat.'

Maar het kabinet wenst deze vragen niet te stellen, laat staan ze te beantwoorden. In plaats daarvan beschouwt men de herstructurering als een probleem dat met veel technisch-organisatorische maatregelen op te lossen is.

Dat 'plakbandmodel' laat zich goed illustreren met de discussie rond de beoordeling van het recht op uitkering. Voor de private uitvoerders is de claimbeoordeling essentieel onderdeel van het hele proces.