Besluit Law Lords is doorbraak

AMSTERDAM, 26 NOV. De doctrine van soevereine immuniteit, die bepaalt dat staten niet over elkaars daden oordelen, is al sinds de processen van Neurenberg en Tokio volop in beweging. Het baanbrekende, maar verdeelde besluit van de Law Lords weerspiegelt dat.

“De rechters van het ene land zullen niet oordelen over de daden van een regering van een ander.' Deze befaamde uitspraak van de Amerikaanse opperrechter Fuller uit 1897 is een typisch voorbeeld van de doctrine van soevereine immuniteit in het internationale recht. Toch heeft de hoogste Britse rechter, de Law Lords, nu een beroep op dit beginsel door de Chileense ex-dictator Pinochet afgewezen.

Deze beslissing werd genomen met drie stemmen voor en twee tegen, hetgeen aangeeft dat het er om heeft gespannen. Soevereine immuniteit geldt, in de woorden van een nog weer vroegere Amerikaanse rechter, als “essentieel om de vrede en harmonie onder de staten te bewaren'. De appelrechter in Londen die de arrestatie van Pinochet afwees, gebruikte enkele weken geleden vrijwel dezelfde bewoordingen als het Amerikaanse hooggerechtshof in 1876.

Het internationale recht is onderhevig aan verandering zo erkent zelfs de tegenstemmer Lord Slynn. Het lijdt volgens hem geen twijfel dat de staten stappen hebben ondernomen in de richting van de erkenning dat bepaalde misdrijven de immuniteit van het staatshoofd te buiten gaan. Dat begon met de internationale tribunalen van Neurenberg en Tokio na de Tweede Wereldoorlog en deze draad is weer opgepakt door de VN-tribunalen voor het voormalige Joegoslavie en Rwanda. Ook het kersverse Statuut van Rome voor het Internationale Strafhof zegt dat het staatshoofd niet is vrijgesteld van strafrechtelijke verantwoordelijkheid.

Dat Lord Slynn toch tegenstemde, komt doordat deze voorbeelden volgens hem aangeven dat de immuniteit alleen is opgeheven voor een internationaal tribunaal. Er is volgens hem nog geen voldoende basis om aan te nemen dat ook nationale rechters bevoegd zijn op grond van het zogeheten universaliteitsbeginsel.

Neem de Genocide-conventie van 1948. Deze verwerpt ieder beroep op straffeloosheid van “constitutionele heersers', maar beperkt de berechting tot de staat op wiens grondgebied de genocide heeft plaatsgehad of een internationaal tribunaal. Dus niet: iedere staat.

Het Verdrag tegen foltering draagt de staten wel op rechtsmacht te vestigen om gevallen van tortuur te berechten, waar ook gepleegd. Het verdrag verwerpt bovendien een beroep op immuniteit van publieke functionarissen. Maar, zegt Lord Slynn, een staatshoofd valt daar niet onder. Ze hebben in alle genoemde statuten van internationale tribunalen een aparte vermelding gekregen. Omdat dit niet gebeurt in het verdrag tegen foltering, kan dit hun immuniteit niet opheffen.

Toch hebben verschillende landen (waaronder Nederland) universele rechtsmacht voor ernstige internationale misdrijven aanvaard. Lord Slynn blijft sceptisch: “Dit is zonder twijfel een gebied in ontwikkeling, maar staten gaan voorzichtig verder.'

De drie voorstemmers menen dat het beroep op immuniteit door Pinochet niet opgaat omdat een (voormalig) staatshoofd alleen wordt beschermd voor daden in de uitoefening van zijn functie. De grens is moeilijk te trekken, zo geven zij toe. Maar, zegt Lord Steyn: als een staatshoofd in een woede-uitbarsting zijn tuinman doodslaat, valt dat toch met geen mogelijkheid te kwalificeren als een daad in de uitoefening van zijn functie. En, voegt Lord Nichols daaraan toe: het internationale recht heeft duidelijk gemaakt dat bepaalde types van gedrag, zoals foltering en het nemen van gijzelaars, van niemand kunnen worden geaccepteerd. “Dit geldt evenzeer voor een staatshoofd, voor hem zelfs meer dan voor anderen; een tegengestelde conclusie zou het internationaal recht tot een schertsvertoning maken.'

Dit was volgens deze rechter lang voor 1973, toen Pinochet de macht greep, duidelijk. Op 11 december 1946 heeft de algemene vergadering van de Verenigde Naties unaniem de beginselen van Neurenberg bevestigd. Lord Nichols: “Van dat moment af kon geen enkel staatshoofd enige twijfel hebben over zijn potentiele persoonlijke aansprakelijkheid als hij deelnam aan misdrijven tegen de menselijkheid. Daden van foltering en gijzeling kunnen niet worden toegeschreven aan de staat onder uitsluiting van persoonlijke aansprakelijkheid.'

Hadden de Law Lords het zichzelf niet veel makkelijker kunnen maken door aan te nemen dat Pinochet, die immers door een staatsgreep aan de macht was gekomen, geen aanspraak kan maken op de status van (voormalig) staatshoofd? Dat ging echter moeilijk, want de Britse regering heeft destijds het nieuwe regime binnen veertien dagen erkend. Het gevolg is dat de Law Lords de koe bij de horens hebben moeten vatten, met als resultaat een beslissing die kan gelden als een doorbraak.