Speelbal van het parlement; HET BOLWERK - VWS

DEN HAAG, 24 NOV. De Tweede Kamer behandelt deze week de begroting van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Portret van een kwetsbaar ministerie.

Nadat ingrijpende reorganisaties jarenlang het inwendige van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) hebben omgewoeld, is nu ook het uiterlijk drastisch veranderd. Sinds enkele weken werken de circa 2.000 ambtenaren in de pasteltinten van `Castalia' en `Helicon', twee opvallende gebouwen pal naast het Centraal Station van Den Haag. “Als je daar zit, zul je merken hoe leuk werken voor VWS kan zijn', hield secretaris-generaal R. Bekker zijn ambtenaren de afgelopen maanden voor.

De huiselijke puntdaken van het nieuwe gebouw torenen uit boven de omringende ministeries. Het panorama van de polder maakte plaats voor uitzicht op het Binnenhof, met in de verte de zee. Er is een grand cafe, de kantine oogt als een terras op een plein en elke verdieping heeft een keuken met koelkast. De aanvankelijk grote weerstand tegen de verhuizing - veel senior-ambtenaren moeten voor het eerst in jaren weer een kamer delen - lijkt geweken. “`Rijswijk' was een goor, hokkerig gebouw in the middle of nowhere', zegt een directeur. “Nu zitten we daar waar het beleid wordt gemaakt.'

Opmaat, Balans, Op koers heten enkele van de reorganisaties van de afgelopen jaren. Bij Balans veranderde niet minder dan eenderde van de ambtenaren van baan. De reorganisaties waren het gevolg van bezuinigingen en veranderende opvattingen over de rol van het ministerie in de samenleving, maar vooral ook van de zwerftocht van `volksgezondheid' en `welzijn' langs zulke uiteenlopende departementen als Binnenlandse Zaken, Economische Zaken, Sociale Zaken en Onderwijs. Er kwamen onderdelen bij (Cultuur, Milieuhygiene), er gingen er weer af. Steeds duurde het jaren voordat de kloof tussen de verschillende culturen, zoals tussen volksgezondheid en welzijn, was gedicht.

Problemen met de thuiszorg maakten begin 1997 bovendien duidelijk dat de vele veranderingen allerminst hadden geleid tot een efficiente organisatie. Afdelingen werkten langs elkaar heen ambtenaren ontbeerden politiek gevoel en bleken niet in staat de minister goed van informatie te voorzien, zodat die de Tweede Kamer geen weerwerk kon leveren. Een vernietigend rapport van het adviesbureau Twijnstra Gudde legde de schuld bij de ambtelijke top. Een groot deel daarvan ruimde het veld. Bekker (PvdA), voorheen adviseur bij Twijnstra Gudde en eerder topambtenaar bij onder meer Volkshuisvesting, werd de nieuwe eerste man.

De gebrekkige organisatie maakte het ministerie lange tijd kwetsbaar voor de verdeel- en heerstactiek van belangenorganisaties in de gezondheidszorg. Een onderhandelaar: “Als wij iets willen bereiken zetten we dat uit bij zes, zeven ambtenaren. We zien dan wel waar het opkomt, dat is niet te voorspellen. Vaak is het op meerdere plaatsen - zonder dat directies of afdelingen dit van elkaar weten.' Wel constateert hij dat het tegenspel op VWS de laatste tijd “wat harder' wordt.

Handicap voor VWS is dat het op een groot deel van zijn begroting van zeventig miljard gulden geen directe invloed heeft. Bijna zestig miljard is premiegeld. Het ministerie verdeelt dit, maar verzekeraars, ziekenhuizen, apotheken, huisartspraktijken, inrichtingen en verpleeghuizen beslissen over de besteding. Dat zijn gewone `ondernemingen' waaraan het ministerie hooguit `vestigingseisen' kan stellen.

In elk geval zitten de directeuren van het ministerie tegenwoordig wel wekelijks bij elkaar om hun bezigheden te bespreken. Bekker vertelt met enige trots dat het VWS is gelukt zich tijdens de zojuist gesloten `meerjarenafspraken' met alle partijen in de zorgsector “niet uit elkaar te laten spelen'.

Volgens directeur D. Kaasjager (geestelijke gezondheidszorg) werken de verschillende afdelingen beter samen en is men meer gericht op het `bedienen' van bewindslieden en parlement. Maar nog niet genoeg, is zijn opvatting. “Er zijn nog wat te veel ambtenaren die professionele integriteit bovenaan zetten. De politiek vraagt om snel, kort en breed. Niet te veel samenhang niet te veel diepte.'

Hoewel iedereen elkaar nog steeds bij de voornaam noemt (“Als je de minister belt, neemt ze ook op met `Els Borst”) is de sfeer zakelijker geworden, vindt ook M. Boereboom plaatsvervangend directeur van de afdeling die de begroting opstelt. Wel moet de controle op de uitgaven nog scherper, zeker nu er door de meerjarenafspraken minder makkelijk met geld te schuiven valt. Er is sprake van een opmars van financieel deskundigen, veelal afkomstig van het ministerie van Financien. “Daar was en is de korpsgeest sterk. De meesten hebben een innige band met Financien gehouden. Het lijkt wel of Zalm nu VWS bestiert', zo is bij verzekeraars te horen. Bekker: “Borst als zetbaas van Zalm? Ik dacht het niet. Maar het gaat bij ons om veel geld en het is begrijpelijk dat een minister van Financien extra aandacht besteedt aan het departement.'

VWS staat ook bekend als speelbal van de wensen van het parlement. Met huiver wordt zowel op het departement als daarbuiten bezien hoe minister Borst een aantal medicijnen uit het vergoedingenpakket wil halen en chronische patienten daarvan wil uitzonderen. “Dan kun je er zeker van zijn dat de Tweede Kamer de komende tijd bijna dagelijks een groep van twintig patienten vindt voor wie een uitzondering moet worden gemaakt. Dat wordt weer net zo'n drama als de eigen bijdrage voor het ziekenfonds.' VWS vraagt er ook om dat Kamerleden zich bemoeien met zaken waar ze met hun handen vanaf moeten blijven, klinkt het bij ziekenhuizen en verzekeraars.

Het departement werkt veel te gedetailleerd. “Je ziet het ook nu weer in de meerjarenafspraken. Daarin gaat het soms om bedragen van minder dan een miljoen gulden.'

VWS moet zich beter op de hoogte stellen van de ontwikkelingen in de buitenwereld, adviseerde Twijnstra Gudde vorig jaar. De verhuizing heeft het departement op loopafstand gebracht van het parlement en van belangrijke zusterministeries als Sociale Zaken Economische Zaken en Volkshuisvesting. Waarnemers wachten af of dit inderdaad leidt tot verbetering. Nu is het ministerie tegenover andere departementen passief en afwachtend, vinden sommigen, bijvoorbeeld bij de dereguleringsoperatie die door Economische Zaken is opgezet en in de discussie over de samenhang tussen sociale zekerheid en volksgezondheid. “Daar bepaalt Sociale Zaken duidelijk de agenda.' Maar volgens Bekker is dit bewust beleid. “Wij bepalen zelf waar en wanneer we ergens bij aan tafel schuiven. We hebben duidelijk ook onze eigen opvattingen over de marktwerking in de zorg; die laten we niet dicteren door Economische Zaken. We zijn niet meer van anderen afhankelijk. We volgen de discussies en doen daar aan mee als wij dat nodig vinden.'

Dit is het negende deel van een reeks portretten van ministeries. Eerdere afleveringen verschenen op 29 september, 6, 8, 14 en 15 oktober en op 4, 17 en 19 november.