Defensie moet voorrang geven aan primaat van de politiek

Volgens de NAVO moet de krijgsmacht van haar lidstaten bestaan uit multi-inzetbare onderdelen. Dit lijkt aantrekkelijk maar is inefficient en gaat ten koste van de politieke controle, meent P.E.M. Volten.

Op welke manier kan minister De Grave een Defensienota voor de lange termijn opstellen waarin de Nederlandse belangen en veiligheidspolitieke doeleinden worden gediend door een samenhangende en effectieve krijgsmacht die bovendien aansluit bij de samenwerking binnen de NAVO? Het is een buitengewoon moeilijke opgave, temeer daar de minister niet meer kan beschikken over de ruim gevulde geldbuidel uit de tijd van de Koude Oorlog.

De huidige bezuinigingen zijn onaangenaam voor de defensieorganisatie, maar betekenen geen ramp voor het vaststellen van een langetermijnbeleid, dat meer vereist dan het uitstellen van bepaalde investeringen.

Het vraagstuk van fundamentele aard betreft de wijze waarop samenhang en evenwicht tussen politieke doelen en militaire middelen wordt aangegeven. Het ontbreekt de minister van Defensie hierbij aan een duidelijke strategie. Dat is geenszins zijn eigen fout. De NAVO beoogt volgend jaar in Washington een nieuw strategisch concept te presenteren, waarvan De Grave niet veel heeft te verwachten.

Ook bij de NAVO worstelt men met dat vraagstuk. De uiteenlopende inzichten van de lidstaten lijken een krachtig en duidelijk document echter in de weg te staan. In Nederland moet zelfs nog worden begonnen met een discussie over vragen van strategische aard. De minister maakt het zich in zo'n onbestemde omgeving extra moeilijk door zo'n haast te maken en de Defensienota al volgend jaar aan het parlement te willen aanbieden. De planners op Defensie en Buitenlandse Zaken zullen dan alle zeilen moeten bijzetten.

De vraag blijft echter op welke manier het karwei wordt aangepakt. Het is een vraag die enige ongerustheid in het parlement teweeg zou moeten brengen.

Het is namelijk heel goed denkbaar dat bij gebrek aan strategische richtlijnen een alternatieve planningsmethode wordt aangewend die grote bezwaren kent. Het gaat om de capability based planning, waarbij de aandacht zich vooral richt op de militaire middelen. Deze benadering vormde al eerder de leidraad bij de totstandkoming van het Britse white paper in 1993 en komt in de plaats van de threat based planning tijdens de Koude Oorlog. De politiek van het voorkomen van oorlog door middel van nucleaire afschrikking en het instandhouden van een robuuste verdediging met conventionele wapens leidde toen tot een defensieplanning die berustte op dreiging. De militaire middelen ook de conventionele maakten deel uit van een collectieve verdedigingsorganisatie met een eenduidige strategie tegenover de Sovjet-Unie. Die duidelijkheid is voorbij.

De taken die de NAVO op het gebied van out of area-vredesmissies op zich heeft genomen, lossen niets op. Zij leggen beslag op de collectieve middelen, maar dat betekent niet dat zij een basis vormen voor een nieuwe strategie. De politieke doelstellingen van vredesmissies bieden geen houvast en werken eerder een onhoudbare ad hoc-strategie in de hand. De planners bereiden zich als het ware voor op militaire operaties op een onvoorspelbaar geweldsniveau in onvoorspelbare gebieden tegen onvoorspelbare tegenstanders en met onvoorspelbare deelnemers. Daarvoor is een zeer breed scala van middelen nodig. Zo kwam men op het idee van capability based planning met noties als meervoudige inzetbaarheid van eenheden, evenwichtige samenstelling en flexibiliteit. De krijgsmacht zou moeten bestaan uit onderdelen waaruit gekozen zou worden afhankelijk van de politieke doelstelling, die echter niet vooraf kan worden geformuleerd.

Dit lijkt aantrekkelijk, maar is misleidend ondoorzichtig en voor een kleine mogendheid als Nederland inefficient. De verhouding tussen doel en middel wordt erdoor verstoord en daarmee dreigen het primaat van de politiek en van de politieke richtlijnen naar de achtergrond te verdwijnen. Defensiebeleid wordt zo herleid tot het ordenen en aanschaffen van militair vermogen terwijl de suggestie wordt gewekt dat er nog sprake is van een beredeneerd plan. Een minister zal in dat geval moeite hebben zich in het parlement te verantwoorden voor zijn beleid.

De misleidende aard van een dergelijke planning ondermijnt de legitimatie van de nog altijd aanzienlijke uitgaven. Ook leidt de overmatige nadruk op de middelen tot grotere ondoorzichtigheid hetgeen in ons democratisch bestel niet past. Reeds tijdens de Koude Oorlog was het buitengewoon moeilijk voor bewindslieden en parlement om in te zien waarom middelen van deze of gene kwantiteit en kwaliteit nodig waren. Ook toen al was men in sterke mate afhankelijk van deskundigheid die zich hoofdzakelijk bevond bij de individuele krijgsmachtdelen en de militaire staven van de NAVO.

De NAVO-strategie en de financiele ruimte daarin verschaften een soort meetlat voor die middelen. Maar hun samenstelling en gevechtswaarde onttrokken zich veelal aan het inzicht van hun politieke meesters. Capability based planning zou de politieke controle slechts bemoeilijken zo niet ondermijnen. Ook is het beperkte militaire vermogen van een kleinere mogendheid ontoereikend voor het uitvoeren van het toegenomen aantal missies zoals vredeshandhaving. De planners zullen bovendien indachtig de gewenste flexibiliteit en evenwichtige samenstelling van een eventuele vredesmacht een waslijst van eisen aan de middelen koppelen.

Een en ander leidt tot versnippering van militair vermogen, en bij een teruglopend budget, tot verdere ondermijning van de inzetbaarheid en gevechtskracht per eenheid. Landen als de VS en misschien Engeland of Frankrijk kunnen zelfstandige breed samengestelde eenheden nog onderhouden, maar de Nederlandse krijgsmachtdelen ontbreekt het daartoe aan voldoende middelen.

Ten slotte zijn capability based planning en de dreigende versnippering van nationaal vermogen ongewenst in het licht van de bondgenootschappelijke planning. Die heeft al te lijden gehad onder de algemene renationalisatie van het defensiebeleid van de NAVO-lidstaten. Bovendien is er de laatste jaren sprake van regionalisatie van de verdedigingsorganisatie.

De Nederlandse bijdrage tot hetzij een NAVO-brede, hetzij een regionaal georienteerde samenwerking en planning blijft van belang voor een doelmatige besteding van de financiele middelen, en voor de saamhorigheid en samenhang binnen het bondgenootschap. De elkaar complementerende strategieen van de lidstaten zullen nog wel enige tijd op zich laten wachten. Dit is echter geen reden tot opgeven. Het Nederlandse defensiebeleid op lange termijn dient daarin juist te investeren.