Vluchtelingenprobleem heeft geen prioriteit

Het asielbeleid is in de loop der jaren een farce geworden, meent Paul Kapteyn. Het gevolg hiervan is dat dit beleid geleidelijk aan verschuift in de richting van willekeur en betrekkelijke onverschilligheid.

Het asieldebat is vaak een schijnvertoning. Twistpunt was afgelopen week of een bepaalde groep Bosnische vluchtelingen mocht worden teruggestuurd, maar over het eigenlijke probleem werd niet gesproken. Dat probleem is het onvermogen van de Nederlandse staat om welke vluchtelingen dan ook effectief het land uit te zetten. Dat is een ernstig gebrek, omdat het vermogen tot uitzetten een hoeksteen vormt van het vreemdelingenbeleid.

Dat beleid heet 'streng maar rechtvaardig'. 'Streng', omdat wie geen recht heeft op verblijf de toegang wordt ontzegd. 'Rechtvaardig', omdat de selectie rechtens wordt getoetst en wie wel wordt toegelaten de kans op een menswaardig bestaan wordt geboden. Dat is mooi en goed, maar in de praktijk komt er weinig van terecht.

Asielzoekers of andere vreemdelingen die het land moeten verlaten, doen dat niet. Ze duiken onder. En zelfs als ze zijn opgesloten, lukt het niet hen het land uit te zetten. De meesten worden vroeg of laat vrijgelaten en 'bij de bushalte gezet'. In een enkel geval koopt de staat een kaartje maar ook dan is er geen garantie dat de onwillige reiziger weg blijft en niet terugkeert zo gauw hij daartoe kans ziet. De pretentie van 'streng' is dus een farce, die de pretentie van 'rechtvaardig' ondermijnt. Wie niemand uitwijst, blijft met iedereen zitten en gaandeweg loopt de opvang uit de hand. Dit is een publiek geheim binnen de wereld van het vreemdelingenbeleid, in aanmeld- en opvangcentra, in huizen van bewaring in het grenshospitium, bij de rechtbank, bij de marechaussee, en zelfs op het ministerie van Justitie.

Ieder doet er zijn dagelijkse plicht, maar het collectieve resultaat is niet wat het belooft te zijn: het is niet 'streng' en daardoor steeds minder 'rechtvaardig'.

Vreemdelingen zonder officiele status worden 'rondgepompt' van asielzoeker tot illegaal en van illegaal weer tot asielzoeker, met als enig effect dat hun aantal steeds groter wordt en hun opvang steeds schraler.

Hoe is het zover gekomen? Uitzetten is een probleem, omdat Nederland een verzorgingsstaat is en het verschil tussen wie niet en wie wel deelt in de sociale rechten belangrijk is geworden. Het maken van dit onderscheid is echter een probleem, zeker als de nationale rijkdom vermindert. Dat bleek tussen Nederlanders onderling toen de uitkeringen het afgelopen decennium werden verlaagd, mede omdat malafide en bonafide gebruikers moeilijk van elkaar waren te scheiden. Hier heerst dus hetzelfde verband van 'streng en rechtvaardig' en omgekeerd. Waar de selectie faalde moesten de goeden lijden onder de kwaden.

Het probleem van selectie geldt behalve intern ook extern. Daar liggen de verhoudingen in principe eenvoudiger. Een verzorgingsstaat is een staat, zodat buitenlanders buiten de prijzen vallen. In werkelijkheid is dit principe echter verre van simpel. Het begon toen de sociale wetgeving rondom 1970 het hoogtepunt had bereikt en de hoogconjunctuur tot een grote, zij het kortstondige stroom van immigranten leidde. Dat waren de gastarbeiders die op grond van hun arbeidsverleden of het simpele feit van hun verblijf even onbedoeld als onvermijdelijk gingen delen in de verzorging. Kort daarna kwamen de landgenoten van overzee. Zij waren al Nederlander, en voor zover dat een probleem was, vervluchtigde ook hier het onderscheid tussen binnen- en buitenstaanders naarmate het verblijf langer duurde. Zo kwam Nederland aan zijn opmerkelijke bevolkingsgroei, gegenereerd door de beschaafde maar in principe besloten verhoudingen van de verzorgingsstaat die door diezelfde groei werden opengebroken en op de proef gesteld.

Die proef is maar gedeeltelijk geslaagd. In vergelijking met veel andere landen zijn de verhoudingen hier humaan gebleven. Niettemin is het niveau van de sociale zekerheid verlaagd, is bovendien de inkomensongelijkheid toegenomen, de criminaliteit gegroeid en zijn de straffen strenger geworden. Dat alles was niet alleen, maar ook het gevolg van de populatie vreemdelingen die bleef groeien ruim nadat Nederland de grenzen voor gastarbeiders had gesloten en anderszins de mazen van het net had gedicht.

De betrekkelijkheid van grenzen werd nog sterker toen omstreeks 1990 de bewaking te land officieel werd opgeheven en verplaatst naar de buitengrenzen van de EU. Met dit vermaarde Verdrag van Schengen was het hek van de dam. De Europese grenzen werden niet bewaakt, althans niet effectief, zodat Nederland open lag voor wie over land naar binnen wilde. De kansen werden aangegrepen, zodat een derde golf vreemdelingen zich aandiende, als asielzoeker of rechtstreeks als illegaal. Zij werden voortgestuwd door regionale conflicten die oplaaiden toen de Koude Oorlog was beeindigd. Maar zij werden ook aangetrokken door de verzorgingsstaten in Europa en door het gemak er binnen te kunnen komen. Hier zorgden zij overal voor dezelfde problemen, maar niet in dezelfde mate. De verschillen waren als volgt: waar de collectieve zorg uitgebreid is, is de selectie van vreemdelingen van meer belang dan waar die zorg meer beperkt is. Dit betekent in de praktijk dat landen als Italie, Spanje maar ook Frankrijk en Frankrijk in feite gelaten reageren op de toestroom van vreemdelingen. Er is - soms harde - controle, maar die is weinig effectief. Dat hoeft ook niet, omdat het verblijf van vreemdelingen de staat weinig kost, terwijl deze vreemdelingen op hun beurt de natie dienen met het doen van 'minderwaardig' werk tegen lage lonen waarvan de ingezetenen zelf worden vrijgesteld.

Hoe anders gaat het toe in Nederland. Juist omdat de reikwijdte van de verzorging hier groot is, is de selectie cruciaal en de aanwezigheid van grote groepen illegalen strijdig met de fundamentele uitgangspunten van beleid. Maar, zoals gezegd, de werkelijkheid is anders. De selectie is een farce met als gevolg dat de verhoudingen in Nederland geleidelijk verschuiven in de richting van de eerder genoemde landen, van 'streng maar rechtvaardig', naar willekeur en betrekkelijke onverschilligheid.

Het echec van het vluchtelingenbeleid is nooit officieel erkend. Opeenvolgende bewindslieden hielden vast aan het vertrouwde adagium. Zij erkenden het probleem van de uitzetting, probeerden er wat aan te doen maar helpen deed het niet. Juridische procedures duurden lang en bleven lang duren, zodat de tijd voor een rechtmatige uitzetting verstreek. Maar ook in andere gevallen waren de problemen schier onoverkomelijk. Vreemdelingen hebben dikwijls geen identiteitspapieren, zodat het moeilijk is vast te stellen waarheen ze moeten worden uitgezet. Maar zelfs als deze papieren wel voorhanden zijn of het land van herkomst anderszins op een listige en tijdrovende manier is vastgesteld, zijn de problemen niet opgelost. Het land van herkomst weigert vaak zijn eigen burgers als zodanig te erkennen en ze toe te laten, tenzij tegen een behoorlijk bedrag aan 'ontwikkelingsgeld.'

Speciale aandacht kreeg de samenwerking in EU-verband. En terecht. Het opheffen van de interne grenzen was immers een Europese afspraak en de gevolgen daarvan werden door Nederland als een gemeenschappelijk probleem gezien. Er gebeurde het een en ander. Asielzoekers mochten voortaan maar in een land van de EU hun aanvraag indienen, zodat het 'asielshoppen' officieel verboden werd.

Bovendien mochten zij bij aankomst in land X worden teruggezonden naar een land Y waar zij doorheen zouden zijn getrokken, mits dit land als 'veilig' te boek stond. De bedoeling was duidelijk. Vluchtelingen moesten zo dicht mogelijk bij hun eigen land worden opgevangen en in ieder geval liever niet in Europa. Ook deze regels leidden tot weinig, omdat de buitengrenzen niet afdoende werden bewaakt en meervoudige verzoeken om asiel moeilijk waren vast te stellen. Fundamenteel was echter dat het vluchtelingenbeleid niet door alle lidstaten als een gemeenschappelijk probleem werd gezien. Het werd zodoende onderwerp van de inmiddels beruchte beleidsconcurrentie waarin de Europese lidstaten elkaar gevangen houden.

Door het opheffen van de onderlinge grenzen kunnen de afzonderlijke staten zich niet meer beschermen tegen invloeden van buitenaf. Dat geldt voor de markt in engere zin en daarmee voor de loonkosten, de belastingen de premiedruk.

Deze beleidsconcurrentie zou kunnen worden geneutraliseerd door een Europees centraal gezag. Maar dat is er niet en daar willen de profiteurs van deze concurrentie ook niet van weten. Een andere oplossing biedt het maken van onderlinge afspraken, maar dat stuit op dezelfde tegenstand. Deze concurrentie geldt ten slotte voor vluchtelingen, met als gevolg dat Nederland ook hier zijn beleid aanpast al wil het daar officieel niet van weten.

Maar die onwil verandert. De nieuwe bewindsman, Job Cohen, schokte vriend en vijand met de mededeling dat hij bepaalde categorieen asielzoekers niet langer de gebruikelijke opvang biedt en hen zelfs de grens over wil zetten. Vrijwilligers schoten te hulp, totdat hun middelen tekortschoten en zij hun gasten overdroegen aan de staatssecretaris.

Deze formulering was echter niet juist. De staatssecretaris wil deze mensen niet opvangen en volgens de regels van het spel hoeft hij het ook niet. Ze moeten terug naar het land waar ze vandaan kwamen, en dat is in dit geval Duitsland. Maar dan komt het. Worden ze effectief uitgezet? De grens met Duitsland bestaat materieel niet meer. Bovendien staan de autoriteiten van dit land niet te popelen om vluchtelingen aan te nemen die hun Nederlandse collega's aanbieden. Ze zijn daartoe verplicht, zal Nederland zeggen, maar het bewijs daarvan is moeilijk te leveren en bovendien, wat is de sanctie als Duitsland niet wil?

Wat te doen? Cohen weert zich op vele fronten. Daartoe behoort ook de EU, en in Wenen bewerkte hij zijn Europese collega's om oude afspraken na te komen en nieuwe afspraken te maken over een eerlijke verdeling van vluchtelingen. De kans op succes is nihil. Het vluchtelingenprobleem heeft geen prioriteit, omdat de EMU en de uitbreiding naar het oosten de Europese daadkracht absorberen. Derhalve zit er weinig anders op dan het onvermogen tot uitzetting te aanvaarden en de consequenties daarvan te trekken. Het Nederlandse beleid mag 'streng maar rechtvaardig' worden genoemd, als iedereen maar weet dat het in feite meer en meer onverschillig wordt. Wellicht zal de EU eens een effectief vreemdelingenbeleid formuleren. Maar dat kan lang duren, ook omdat Nederland zelf in het kluwen van Europese onderhandelingen andere belangen meer gewicht toekent.

Cohen staat bekend als een innemende en intelligente man die ook nog daadkrachtig kan besturen. Daarom is hem gevraagd deze boodschap te brengen. Het is te hopen dat hij er niet de schuld van krijgt.