Europees stabiliteitspact wankelt onder Keynesiaanse plannen

Keihard moest het Stabiliteitspact zijn, maar Italie ziet ruimte voor flexibiliteit in het toepassen van de stringente begrotingsregels die voor de EMU-landen in dat Pact zijn vastgelegd. Misschien krijgt Rome wel gelijk.

De lucht betrekt boven de economie van de elf lidstaten die per volgend jaar op de ene Europese munt, de euro, overgaan. En in de hoofdsteden rijpen de plannen voor actief overheidsingrijpen om de hoge werkloosheid in Euroland terug te dringen.

Dat zijn twee redenen waarom de begrotingsdiscipline van de elf Eurolanden vanaf volgend jaar onder druk kan komen. Lagere economische groei brengt minder geld in de overheidskas en noopt tot grotere uitgaven dan voorzien. En een actief beleid om de werkloosheid terug te dringen kost geld. De voorkeur voor een actief, Keyensiaans beleid is toegenomen nu in het merendeel van de elf euro-landen een sociaal-democratische, of door sociaal-democraten gedomineerde regering aan de macht is.

Of het kerende tij al direct gevolgen heeft voor de begrotingen van de euro-landen of niet, de inleidende beschietingen zijn begonnen voor een offensief tegen de strakke begrotingsregels die gelden voor de landen die vanaf volgend jaar de ene Europese munt, de euro, invoeren.

De Italiaanse minister van Schatkist Ciampi heeft deze week herhaald dat er meer 'flexibiliteit' mogelijk was bij het toepassen van de regels. Europees Commissaris Mario Monti, volgens goed ingevoerde bronnen gesteund door een meerderheid van de Commissie, heeft een brief van deze strekking geschreven aan de centrale bankiers van de ECB in Frankfurt.

Tegenstanders van het ruimer toepassen van de regels, waaronder de centrale bankiers en onder meer ook premier Kok, wijzen er op dat begrotingsdiscipline voor de EMU-landen rigoreus is vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact. Dat Pact is op aandringen van de Duitse regering-Kohl in 1996 gesloten, en gold begin dit jaar als de garantie voor begrotingsdiscipline binnen de muntunie.

Maar hoe groot is, als het er op aan komt, de overlevingskans van de begrotingsafspraken in het Pact?

Het Pact is een codering van een procedure in het Verdrag van Maastricht. In 'Maastricht' verplichtten de lidstaten zich al sinds 1992 om “buitensporige' begrotingstekorten te vermijden. Met buitensporig wordt bedoeld een begrotingstekort van meer dan 3 procent van het bruto binnenlands produkt. Als een lidstaat een buitensporig tekort heeft, dan treedt er een procedure in werking waarin de lidstaat zijn tekort snel moet wegwerken. Houdt de lidstaat zich daar in de ogen van de Raad van Ministers onvoldoende aan, dan kan deze straffen opleggen, die oplopen tot “boetes van een passende omvang'

In het Stabiliteitspact is de procedure aangescherpt en geconcretiseerd, maar de adder onder het gras is de beoordeling van het tekort. De taak om het tekort te beoordelen wordt zowel in 'Maastricht' als in het Pact gelegd bij de Europese Commissie, en het Pact verwijst daarin expliciet naar artikel 104c lid 3 van Maastricht. Daarin staat dat in het verslag van de Commissie over het tekort “er tevens rekening mee (wordt) gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid.

Daar zit een zwakke plek. Overheidsinvesteringen, in een protocol bij 'Maastricht' gedefinieerd als 'bruto investeringen in vaste activa' spelen bij zowel Ciampi als Monti de hoofdrol in de redenering dat het pact 'flexibeler' kan worden toegepast.

Dat overheidsinvesteringen die rol spelen heeft er mee te maken dat een tekort verdedigbaar is als daar investeringen mee zijn gefinancierd. Een EMU-variant van deze 'gulden regel' lijkt nu in de maak: een tekort van meer dan 3 procent is ten strengste verboden door het Pact, tenzij het is veroorzaakt door oplopende overheidsinvesteringen.

Die interpretatie zou met name Italie niet slecht uitkomen. Arme regio's binnen EU-landen krijgen subsidies in de vorm van 'structuurfondsen' uit de begroting van de EU, die in de regel voor publieke werken worden aangewend. Maar omdat van de overheid wordt gevergd dat zij voor de helft zelf aan de uit structuurfondsen gefinancierde projecten bijdraagt, is veel van het structuurgeld nog niet gebruikt. Daarvoor hebben de landen te veel moeten bezuinigen om in 1997 aan de EMU-norm voor toetreding tot de muntunie te voldoen. Italie bijvoorbeeld heeft voor de periode 1993-1999 19,5 miljard ecu (40 miljard gulden) aan structuurgeld toegewezen gekregen, waarvan nog maar een derde door Brussel is uitbetaald. Het opmaken van het resterende stuwmeer vergt dat de investeringen in publieke werken dramatisch worden opgevoerd: lidstaten hebben maar tot 2002 om de gelden daadwerkelijk op te maken.

Zo is de circel rond. Publieke werken zijn de 'bruto overheidsinvesteringen in vaste activa' zoals die in het Verdrag van Maastricht worden aangeduid. Publieke werken zijn ook het klassieke Keynesiaanse instrument voor werkloosheidsbestrijding. Het Europese geld ligt er nog. Wat de overheid zelf moet bijleggen telt volgens de Italiaanse lezing van het Stabiliteitspact niet mee als door de extra uitgaven het maximum-tekort van 3 procent wordt overschreden. Wat de verdedigers van het Pact daar ook van mogen vinden.