Gebrekkige samenwerking belemmert Europese defensie

De Britse premier Tony Blair herhaalde vorige week in de New York Times zijn pleidooi voor een gezamenlijke Europese defensie. W.F. van Eekelen juicht die ambitieuze voorstellen toe, maar meent dat er in Europa nog veel moet veranderen voordat er op defensiegebied sprake kan zijn van echte samenwerking.

De Britse premier Tony Blair heeft iedereen verrast met zijn voorstel over een Europese defensiesamenwerking. Cynici hebben al opgemerkt dat internationale veiligheid het enige terrein is waarop de Engelsen met initiatieven kunnen komen, want aan de Europese Monetaire Unie of het Verdrag van Schengen doen zij niet mee. Bovendien stelt het Verenigd Koninkrijk op defensiegebied iets voor: het heeft een goed diplomatiek apparaat en een getraind beroepsleger.

Niemand weet nog precies wat Tony Blair bedoelt, maar het gaat om invoeging van de West-Europese Unie (WEU) in de Europese Unie, en om een grotere capaciteit van de Europeanen om in crises zoals in Bosnie en Kosovo te kunnen ingrijpen. De collectieve defensie van ons eigen grondgebied en onze onafhankelijkheid blijft terecht bij de NAVO berusten, ook al heeft dit bondgenootschap onder de huidige omstandigheden minder prioriteit dan tijdens de Koude Oorlog.

Voor samenvoeging van de WEU en de EU valt veel te zeggen. Het vorige kabinet was er al voorstander van, zij het op niet nader gespecificeerde termijn. Dit standpunt is begrijpelijk, omdat het vreemd is om naast een eigen buitenlands- en veiligheidsbeleid een apart Europees defensiebeleid te hebben. Vandaar dat ik voor de totstandkoming van het Verdrag van Amsterdam de mogelijkheid heb geopperd van de oprichting van een vierde pijler in de EU, waardoor de Europese Raad van regeringsleiders rechtstreeks richtlijnen kan geven aan de WEU, die dan als geheel die pijler zou vormen.

Maar waarom zou dat niet gebeuren in de tweede pijler, het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid? Omdat de toegevoegde waarde van de WEU ligt in de gezamenlijke betrokkenheid van ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie; omdat slechts tien van de vijftien EU-leden de automatische militaire bijstandsclausule onderschrijven (de overige vijf zijn wel als waarnemer aanwezig bij alle WEU-activiteiten); en ten slotte omdat de WEU Noorwegen Turkije en IJsland als geassocieerd lid heeft opgenomen en zich daardoor de Europese pijler van de NAVO kan noemen.

De WEU vervult dus idealiter de functie van brug, of misschien beter van scharnier, tussen EU en NAVO. In de praktijk is daar echter weinig van terechtgekomen. Europese inzichten worden niet via de WEU ingebracht in NAVO-consultaties. Gevallen waarin Europa autonoom optreedt omdat de VS zich niet militair willen engageren, hebben zich nog niet voorgedaan. De chaos in Albanie in 1997 was een gemiste kans. Voor Kosovo vaart Europa geheel op het Amerikaanse kompas.

Naar mijn gevoel had het Verdrag van Amsterdam de gedachte van een vierde pijler overbodig gemaakt. Het nieuwe artikel J7 bepaalt dat het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB) alle kwesties omvat die verband houden met veiligheid, inclusief de formulering van een gemeenschappelijk defensiebeleid, dat de WEU integraal deel uitmaakt van de ontwikkeling van de EU en de Unie toegang verschaft tot een operationele capaciteit, met name ten aanzien van de zogenaamde Petersberg-missies (op gebied van humanitaire hulp, evacuatie vredeshandhaving en vredesoplegging). Tevens steunt de WEU de EU bij de vormgeving van de defensieaspecten van het GBVB. Dientengevolge zal de EU nauwere institutionele betrekkingen met de WEU bevorderen, met de mogelijkheid van een integratie in de Unie, wanneer de Europese Raad dit zou besluiten. Uitdrukkelijk wordt gesteld dat de richtlijnen van de Europese Raad ook gelden voor de gevallen waarin de EU gebruik maakt van de WEU.

Op papier heeft de WEU de status van een vierde pijler al dicht benaderd, want de essentie van deze structuur is dat de regeringsleiders voor alle pijlers richtlijnen kunnen vaststellen. Maar in werkelijkheid is er nog een hemelsbreed verschil tussen de twee organisaties en wordt nauwelijks samengewerkt.

De beste eerste stap zou zijn om de nieuwe functionaris die leiding moet geven aan het GBVB tevens secretaris-generaal van de WEU te maken.

Met deze personele unie moeten de twee bureaucratieen worden gedwongen tot samenwerking. Dan concentreert de politieke besluitvorming zich op de vijftien lidstaten en wordt de WEU een uitvoeringsapparaat.

Iedere oplossing heeft bezwaren. Is een vierde pijler denkbaar waarin niet alle vijftien EU-lidstaten meedoen, of kunnen omgekeerd de tien verlamd worden door de landen die dusverre slechts waarnemer zijn in de WEU? Welke invloed heeft het verschil in lidmaatschap op de relatie met de NAVO, zowel wat betreft militaire operaties als de Europese inbreng in bondgenootschappelijke consultaties? Op al deze vragen is wel een antwoord mogelijk als de wil aanwezig is om een oplossing te vinden.

De gedachte van `versterkte samenwerking' tussen een beperkt aantal lidstaten is elders in het Verdrag van Amsterdam te vinden. Landen die niet volledig lid zijn, zouden zich bij concrete posities kunnen aansluiten. In ieder geval moet de band met Noorwegen en Turkije behouden blijven, want anders heeft de Europese identiteit binnen de NAVO geen betekenis. De clausule van militaire bijstand zou beperkt kunnen worden tot die landen die tevens lid zijn van de NAVO of aangevuld met de bepaling dat deze bijstand alleen via de NAVO zal worden verleend.

Uiteindelijk telt alleen de Europese bereidheid om meer verantwoordelijkheid te dragen voor de eigen veiligheid. Liefst samen met de VS en in NAVO-verband, maar soms ook autonoom in overleg met de VS. Het Verenigd Koninkrijk beweegt zich in de richting van Europa hopelijk doet Frankrijk nu een stap in de richting van de NAVO.