Een illusie, en waarom

Naar verluidt, staan minister van Buitenlandse Zaken Van Aartsen en zijn collega van Defensie, De Grave, sceptisch tegenover pleidooien om de Europese Unie op te tuigen met een gemeenschappelijke defensiepolitiek. Hun argument schijnt te zijn: zolang de EU geen gemeenschappelijk buitenlands beleid heeft, heeft het geen zin een gemeenschappelijke defensie te concipieren.

Dit argument is juist. Defensie is een instrument van politiek. Dus eerst dient die politiek er te zijn. De vraag dient dan ook niet te zijn: waarom hebben wij geen gemeenschappelijke defensie? Maar: waarom hebben wij geen gemeenschappelijk buitenlands beleid? Die vraag behoort eerst beantwoord te worden.

In de krant van 4 november doet de Britse politiek commentator Ian Davidson een poging een antwoord op die vraag te geven. De kop boven zijn artikel zegt het al: 'Gezamenlijk buitenlands beleid van Europa blijft een illusie'. Maar waarom?

Davidson zoekt het antwoord in “de diepgewortelde verschillen tussen de interne (hoofdzakelijk economische) en de externe (hoofdzakelijk politieke) integratie'. In de eerste categorie is veel meer vooruitgang geboekt dan in de tweede. Alweer: waarom? Omdat de bestanddelen van het economische integratieproces een cruciaal element gemeen hebben: voorspelbaarheid.

“In het kader van de Europese eenwording zijn de betrokken regeringen ervan overtuigd dat ze weten waar ze mee bezig zijn; ze zijn ervan overtuigd dat ze zelf keuzen kunnen maken; dat ze grosso modo de gevolgen van een te sluiten akkoord kunnen overzien. En als ze meegaan is dat doordat ze ervan overtuigd zijn dat het akkoord hun voordeel zal brengen.'

Daarentegen is 't het “cruciale kenmerk van de buitenlands-politieke integratie [...] dat de betrokken regeringen niet vooruit kunnen weten wat ze zich op de hals halen'. In het uiterste geval kan die onvoorspelbaarheid leiden tot “de dood van jonge militairen'. Dat is een mogelijke consequentie waar een regering gewoonlijk niet luchthartig over denkt. Geen wonder dus “dat de integratie van het buitenlands beleid zo traag vordert'.

In wezen, zegt Davidson terecht, is het buitenlands beleid “een manifestatie van de nationale staat'. De EU zal dus “nog veel sterker moeten integreren, wellicht tot het niveau van een centralistische megastaat, voordat ze in staat mag worden geacht tot een buitenlands beleid en een militaire strategie op een niveau zoals we dat van de Amerikanen gewend zijn'.

De essentie van Davidsons betoog is dat hij de nadruk legt op het wezenlijke verschil tussen economische en (buitenlands-)politieke integratie. Omdat dit verschil zo wezenlijk is, is het geloof dat economische integratie noodzakelijk en onvermijdelijk zal overgaan in politieke integratie, zo oppervlakkig. Het is trouwens sinds het begin van de economische integratie keer op keer gelogenstraft.

Even oppervlakkig is de stelling dat het falen van de politieke integratie te wijten is aan gebrek aan politieke wil. Het omgekeerde is eerder waar: het is toe te schrijven aan het verantwoordelijkheidsgevoel van de politici, die begrijpelijkerwijs aarzelen zich te werpen in een proces waarvan de uitkomst voorspelbaar is. Niet alleen hun eigen politieke bestaan, maar ook dat van de bevolking waar ze verantwoordelijk voor zijn, hangt van hun beslissing af.

Graag wil ik bekennen dat ik Davidsons betoog daarom zo graag onderschrijf omdat ikzelf vele malen, ook in deze rubriek hetzelfde heb betoogd - met hetzelfde, zij het anders geformuleerde argument: het wezenlijke verschil tussen economische en (buitenlands-)politieke integratie.

Zelf sprak ik niet van de voorspelbaarheid van de eerste categorie (economische integratie), maar van de globale calculeerbaarheid van economische gegevens. In laatste aanleg kunnen zij becijferd worden, wat een geven en nemen mogelijk maakt.

Zelfs dan is het vaak moeilijk genoeg om tot akkoorden te komen (omdat elke economische concessie ook politieke gevolgen heeft) maar het is mogelijk gebleken.

Heel anders is dat met buitenlands-politieke integratie. Hier hebben we te maken met juist niet-calculeerbare, subjectieve factoren, zoals nationale zelfbeelden mythen, culturele en godsdienstige achtergronden, begrippen als eer en glorie enzovoort. Met deze onweegbare en onmeetbare factoren valt niet te marchanderen. Die zijn, voor de betrokkenen, van absolute waarde. Hier gelden slechts de relatieve machtsverhoudingen.

Een concrete objectieve factor is hier ook belangrijk, en dat is de geografie. Die heeft, net zoals de geschiedenis (die zich echter gemakkelijk tot mythenvorming leent), de prioriteiten van een land bepaald. Zo zal Frankrijk noodzakelijkerwijs altijd een grotere prioriteit verlenen aan het Middellandse-Zeegebied dan Duitsland, welks hoofdstad honderd kilometer van Polen af ligt (laat staan dan Nederland).

Daarom is een geven en nemen - in de zin van: jij een beetje minder prioriteit aan de Middellandse Zee, en ik een beetje minder aan Oost-Europa - vrijwel onmogelijk. Het gevolg is een waslijst of grabbelton van wensen, zoals in de praktijk de bijeenkomsten van de Europese ministers van Buitenlandse Zaken produceren.

We kunnen het ook nog eenvoudiger zeggen dan Davidson en ikzelf gedaan hebben: omdat er geen Europese publieke opinie bestaat, bestaat er geen Europese buitenlandse politiek. Zo'n publieke opinie ontstaat slechts in een gemeenschap die zich, met alle onderlinge verschillen, werkelijk als gemeenschap voelt. En dat is in Europa nog lang niet zo.

Zal het beeld veranderen na de uitbreiding van de EU met Midden- en Oost-Europese staten?, vraagt Davidson.

Meestal wordt aangenomen dat het dan nog moeilijker zal worden tot een gemeenschappelijk buitenlands beleid te komen, maar Davidson ziet hier een lichtpuntje: het is net zo goed mogelijk dat “een uitbreiding tot aan de randen van Rusland de EU zal noodzaken tot een beter gecoordineerd buitenlands beleid'.

Mijn scepsis is groter. Bovendien spreekt Davidson hier plotseling van een “gecoordineerd buitenlands beleid'. Maar daar hebben we het hier helemaal niet over. We hebben het over een gemeenschappelijk buitenlands beleid, en dat is heel iets anders - al was het alleen maar omdat besluitvorming in een gecoordineerd beleid veel omslachtiger is en langer duurt dan in een gemeenschappelijk beleid, waarin, als het goed is, beslissingen a la minute genomen kunnen worden.