Reveil voor particulier geld

'Nieuwe wegen, andere bronnen', te bestellen bij: ABN Amro Postbus 283, 1000 EA Amsterdam. Infrastructuur kan sneller en efficienter worden aangelegd als overheid en bedrijfsleven nauw samenwerken, zo blijkt in het buitenland. Het kabinet-Kok kiest voor kleinschalige experimenten. De belangstelling voor grote werken is gering.

HET JARGON van het Nederlandse poldermodel heeft er een afkorting bij: PPS. De Betuwelijn, de hogesnelheidslijn, een luchthaven in de Noordzee, de tweede Maasvlakte - alles moet 'gepeepeejest' worden. De agenda van de overlegeconomie wordt verbreed met asfalt, beton en ijzer. Met miljardeninvesteringen in de infrastructuur op de politieke agenda is de samenwerking tussen overheid en private marktpartijen 'hotter' dan ooit.

Bij Publiek Private Samenwerking (PPS) nemen de overheid en het particuliere bedrijfsleven gezamenlijk deel in infrastructurele projecten. PPS kwam in de jaren tachtig op de politieke agenda. De Britse premier Margaret Thatcher en de Nederlandse premier Ruud Lubbers wilden de markt meer overheidstaken laten uitvoeren. “Publiek-private samenwerking was een aantal jaren geleden topprioriteit', constateerde prof.dr. Roel in 't Veld afgelopen zomer in het blad Openbare Uitgaven. “Maar het tij verliep', signaleert de organisatiedeskundige en hij wijt dit aan de “gespierde taal over het herstel van het politiek primaat' dat het eerste paarse kabinet bij het aantreden in 1994 verordonneerde. Volgens de voormalige voorzitter van de SER, Klaas de Vries, ging er een “zelfoverschatting' achter schuil “een onvoldoende gerijpt inzicht in de complexiteit van de samenleving'. “De energie van de samenleving zit nu eenmaal niet in de Kamer en het kabinet', aldus de inmiddels tot minister van Sociale Zaken gepromoveerde De Vries.

In de loop van de afgelopen kabinetsperiode maakten de paarse bewindslieden zich het inzicht van De Vries eigen en lijkt het tij voor de PPS wederom te keren. In het regeerakkoord meldt het tweede paarse kabinet dat “gestreefd wordt naar een gecontroleerde verbreding van de PPS-praktijk in Nederland'.

Inderdaad, een 'gecontroleerde verbreding', want de Nederlandse ervaringen met PPS zijn niet bepaald gunstig. Minister Gerrit Zalm (Financien) zei daarover in 1995: “In het verleden zijn constructies toegepast die niet in het belang zijn van de belastingbetaler.' Iedereen heeft de Wijkertunnel op het netvlies, waar de overheid duur uit bleek te zijn: de overheid zelf moet terugbetalen aan de financier (de ING Bank), in plaats van de automobilisten die van de tunnel gebruikmaken.

Deze vorm van 'schaduwtol' gebruiken de critici om een verdere ontwikkeling van PPS in Nederland tegen te houden, want de Algemene Rekenkamer kwam tot de conclusie dat de overheid dertig tot veertig procent duurder uit was. Maar de Rekenkamer uitte geen kritiek op de PPS, maar hekelde met name de rol van de overheid die als onderhandelaar een relatief duur contract had afgesloten.

De Wijkertunnel illustreert dat private financiering zinvol is als er bij een project ook private inkomsten zijn. Of als een private partij door een betere kennis van zaken het project zoveel beter kan exploiteren dat er meer inkomsten binnenkomen dan wanneer de overheid de exploitatie voor haar rekening zou nemen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen gelden bij een spoorlijn.

In Japan is veel ervaring met privaat gefinancierde en geexploiteerde spoorlijnen. Die werken niet met het tolgaardersmodel, maar de spoorlijn maakt onderdeel uit van een groter project waartoe ook stations, winkels, restaurants behoren. Met de spoorlijn en zelfs met het spoorvervoer mag dan verlies worden geleden: zo lang er maar veel winstgevende klanten naar het winkelcentrum en de restaurants komen, wordt de totale investering toch rendabel.

Voor Nederland is zo'n aanpaknog te ambitieus. “De overheid gaat aan de slag met 'laaghangend fruit'; een beperkt aantal projecten van middelgrote omvang en complexiteit, die binnen enkele jaren tot een transactie kunnen komen' zei thesaurier-generaal Jan Willem Oosterwijk vorige maand in het themanummer over publiek private samenwerking van het economenblad ESB.

Deze vorm van samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven zal volgens de topambtenaar van Financien alleen aanslaan als beide partijen elkaar vertrouwen. Het bedrijfsleven moet ervan kunnen uitgaan dat de overheid niet alleen in woorden, maar ook in daden ruimte wil geven voor private inbreng in een vroeg stadium van de projectontwikkeling. En dat de overheid zich aan de gemaakte afspraken houdt. De overheid moet vertrouwen krijgen dat PPS echt leidt tot een betere prijs-/kwaliteitverhouding. Volgens Oosterwijk leidt dit tot een “fundamenteel andere manier van werken voor de overheid'.

Het streven naar een intensievere samenwerking met de private sector komt volgens Oosterwijk niet voort uit de behoefte aan private financiering. Oosterwijk: “Niemand leent immers goedkoper dan de overheid.'

Het doel van PPS is volgens de thesaurier: het realiseren van efficientiewinst en het creeren van meerwaarde door iedere partij dat te laten doen waar deze het beste in is.

Toch lijkt de behoefte aan geld een van de belangrijkste redenen voor het reveil van PPS. Het tweede kabinet-Kok heeft namelijk een zeer ambitieus programma voor investeringen in de infrastructuur. Als alle plannen worden uitgevoerd, komt de overheid tot 2020 zo'n 100 miljard gulden tekort volgens de ABN Amro in de studie 'Nieuwe wegen, andere bronnen; een toekomstschets van de investeringen in infrastructuur in Nederland'.

Deze keuze voor een “gecontroleerde verbreding van de PPS-praktijk' via laaghangend fruit staat volgens Oosterwijk los van lopende PPS-trajecten als de HSL-Zuid en de Betuweroute. In september schrapte het kabinet de bijdrage van het bedrijfsleven aan de Betuwelijn en de hogesnelheidslijn uit de begroting. Het gat van 3,5 miljard gulden dat hierdoor ontstaat, wordt gedekt uit aardgasopbrengsten. Bij de besluitvorming over beide projecten gingen de betrokken bewindslieden ervan uit dat het bedrijfsleven een substantiele bijdrage zou leveren: ruim 1,8 miljard gulden voor de hogesnelheidslijn en ruim 1,6 miljard voor de Betuwelijn. De spoorlijnen kosten respectievelijk 8,9 en 9,3 miljard gulden. Tot dusverre - in het geval van de Betuwelijn vijf jaar nadat het kabinet zijn plannen aan de Tweede Kamer voorlegde - heeft zich geen bedrijf gemeld. Bij de behandeling in de Tweede Kamer van het besluit om de Betuwelijn aan te leggen, is deelname van bedrijven aan de financiering gebruikt als argument om de lijn aan te leggen: dat bewees immers dat de markt er wat in zag.

“Het particuliere bedrijfsleven werd in een te laat stadium ingeschakeld', vindt Paul Baks, directeur public sector van ABN Amro. Deze opvatting wordt gedeeld door de Tweede Kamer, die eerder deze week met het kabinet debatteerde over publiek private samenwerking. “Zolang de overheid bij elk infrastructureel project het voortouw neemt en pas daarna met de collectezak rondgaat om het bedrijfsleven om een bijdrage te vragen, gebeurt er natuurlijk niets', vatte het Tweede-Kamerlid Wouter Bos (PvdA) de kritiek samen.

Ondanks deze weinig uitnodigende houding van de rijksoverheid staat, volgens de ABN Amro, het Nederlandse bedrijfsleven te trappelen om spoorlijnen, autowegen, industrieterreinen en bedrijfsparken niet alleen aan te leggen, maar ook te exploiteren.

Baks: “Noch de publieke, noch de private sector is in staat om de infrastructurele problemen alleen op te lossen. In de private sector leeft de overtuiging dat het het beste is om vroegtijdig de expertise en de kennis samen te brengen bij het zoeken naar oplossingen. Hoe langer projecten duren, hoe meer geld er weglekt.'

En het wemelt in Europa inmiddels van de projecten die als publiek private samenwerkingen te boek staan: van de gecombineerde tunnel en brug over de Sont tussen Denemarken en Zweden, tot snelle treinverbindingen tussen Berlijn en Wenen via Praag en van autosnelwegen in Hongarije tot een nieuw vliegveld voor Athene. Landen als Japan, Thailand en Singapore kennen eveneens tamelijk succesvolle PPS-projecten. En ook in Nederland worden op lokaal niveau successen gemeld. Zo werkt ABN Amro bijvoorbeeld nauw samen met de gemeente Amsterdam en particuliere ondernemingen bij de ontwikkeling van de 'zuid-as', nu al een van de meest prestigieuze en gewilde plekken van Nederland. De samenwerking met de overheid bevalt goed. De bank zou die krachtenbundeling graag uitbreiden tot heel Nederland. Niet alleen de financiers willen meer, ook lokale bestuurders zijn enthousiast. Publiek-private samenwerking blijkt lucratief voor de sanering van bedrijfsterreinen. Op een voorraad van 60.000 hectare is tussen de 9.000 en 11.000 hectare sterk verouderd. Financiering voor gemeente langs de klassieke weg verloopt zeer moeizaam; publiek-private financiering slaat in veel gemeenten aan omdat de bedrijven een direct belang hebben bij de verbetering van hun locatie.

Maar het belangrijkste is dat de politiek anders moet gaan denken over investeringen in infrastructuur meent Baks van ABN Amro.

“Dus geen tien miljard in een keer voor een spoorlijn, maar gedurende twintig of dertig jaar inzicht krijgen in inkomsten en uitgaven per jaar. Dan kun je ook duidelijker aangeven wat commercieel gezien rendabel is en door bedrijven wordt gedaan en wat de overheid moet bijpassen voor een onrendabele maar maatschappelijk zeer nuttige investering. In feite krijg je zuiverder politieke vragen en een goede onderbouwing voor het maatschappelijk deel van het project.'