Politiek-ambtelijke spelregels zijn nodig

Spelregels moeten de onderlinge verhoudingen tussen ambtenaren en politici bepalen, vinden P. 't Hart en U. Rosenthal.

Het gaat niet goed met de politiek-ambtelijke communicatie. Geregeld zijn er publieke botsingen tussen ministers en hun naaste topambtenaren. Politici stellen weliswaar het politieke primaat, maar dat neemt niet weg dat ambtenaren politiek gevoelige uitlatingen doen over maatschappelijke en bestuurlijke kwesties. Deze ontwikkeling behoeft niemand te verbazen. Zij past in de horizontalisering van maatschappelijke verhoudingen. De relatie tussen burger en staat is niet langer te typeren als een 'bevelshuishouding' maar als een 'onderhandelingshuishouding', waarin de macht van de overheid juridisch is ingeperkt en maatschappelijk wordt begrensd door een steeds hoger opgeleide, individualistischer en kritischer burgerij. Deze ontwikkeling stopt niet bij de poorten van de overheid. Zij heeft zich ook binnen het openbaar bestuur voltrokken en werkt daar ook door in de politiek-ambtelijke verhoudingen. Het staatsrecht heeft deze veranderingen gedeeltelijk gecodificeerd, maar voor een deel beleven we nu de botsing tussen klassieke verwachtingspatronen en nieuwe feiten en ontwikkelingen in de politiek-ambtelijke praktijk.

Paul Cliteur heeft een eenvoudige oplossing (NRC Handelsblad, 20 oktober): we moeten terug naar de tijd waarin alles overzichtelijk was binnen de overheid, de politici de baas waren en de ambtenaren dienden. Hij legt de schuld voor de huidige problemen geheel bij de ambtenaren. Als die eens hun mond leerden houden, zouden we een heel eind verder zijn. Volgens Cliteur beogen grondrechten uitsluitend de burgers tegenover de politici te beschermen en hebben ambtenaren geen recht op vrijheid van meningsuiting. Hiertegenover staan diegenen die zich, met Ed van Thijn voorop, verzetten tegen 'een knipmessencultuur waarbij ministers hun ambtenaren monddood maken'.

Rijksambtenaar Stam vindt het zelfs pertinent onjuist uit te gaan van een ambtelijke zwijgplicht (NRC Handelsblad, 27 oktober).

Dit antagonisme helpt niet. De actuele problematiek heeft veel complexer achtergronden dan het misplaatste Machiavellisme dat Cliteur de ambtenaren toedicht. De politiek-ambtelijke ontwikkelingen zijn niet los te zien van maatschappelijke en politiek-bestuurlijke veranderingen. De overzichtelijkheid en voorspelbaarheid van de maatschappelijke ontwikkelingen zijn sterk verminderd. Binnen de overheid is de getalsmatige verhouding tussen de politieke gezagsdragers en de ambtenaren die onder hun verantwoordelijkheid werken, steeds schever gegroeid. Het klassieke beginsel van de ministeriele verantwoordelijkheid, waarin de minister aansprakelijk is voor het doen en laten van al diens ambtenaren ondervindt steeds meer concurrentie van beperkte noties waarin de minister alleen verantwoordelijk wordt gesteld voor ambtelijke fouten binnen zijn feitelijke invloedssfeer. Om het klassieke beginsel overeind te houden zijn omvangrijke onderdelen van departementen verzelfstandigd en op afstand van de politieke leiding geplaatst, maar in de hitte van de politieke besluitvorming blijkt die afstand soms binnen de kortste keren bijzonder klein te zijn en worden bewindspersonen ter verantwoording geroepen voor problemen die zich in verzelfstandigde diensten voordoen.

Deze ontwikkelingen hebben de politiek-ambtelijke verhoudingen sterk beinvloed. Zowel politieke als ambtelijke elites staan steeds meer onder druk. Op televisie kijken wij naar openbare zittingen van Kamercommissies waar niet alleen politici maar ook ambtenaren zich in woord en lichaamstaal uiten.

Enquetecommissies verhoren voor het oog van de camera ambtenaren wier publieke optreden vervolgens in de pers in alle details met dat van hun politieke bazen vergeleken wordt. Politici stellen steeds zwaardere eisen aan hun topambtenaren. Zij spreken sommige ambtenaren aan op hun vermogens grote organisaties te reorganiseren en weer 'op de kaart te zetten'. Die ambtenaren moeten over leiderschapskwaliteiten beschikken en kunnen zich in onze gemediatiseerde wereld niet langer beperken tot interne communicatie. Horrevorts (NRC Handelsblad, 22 september) zegt terecht dat het ongewenst is zulke personen monddood te willen maken in publieke discussies over zaken die hun werkterrein betreffen.

Er heerst onmiskenbaar spanning tussen de gestage verruiming van de ambtelijke assertiviteit en de op zichzelf begrijpelijke behoefte van de politieke gezagsdragers aan politiek-ambtelijke hierarchie. In tegenstelling tot wat Cliteur suggereert, kent ons land ambtenaren van oudsher veel ruimte toe. Bij de grondwetherziening van 1983 zijn de ambtelijke grondrechten eerder verruimd dan ingeperkt. Daartegenover plaatst Paars weer nadrukkelijk het politieke primaat: de openlijke bevestiging van de bovengeschiktheid van politieke gezagsdragers.

Ambtenaren beroepen zich op hun verbrede constitutionele actieradius, de politici roepen hen met een appel op het politieke primaat tot de orde. Dat moet tot verwarring leiden, die niet kan worden opgelost door te suggereren dat de politici het staatsrecht aan hun kant hebben en de ambtenaren 'terug in het hok' moeten. Naarmate politici vaker en nadrukkelijker het politieke primaat stellen, werken zij het beeld van politiek machismo in de hand en roepen zij vragen op over de toewijding en loyaliteit van de ambtenaren.

Als zij dan vervolgens in koor verklaren dat hun ambtenaren toegewijd en loyaal zijn gelooft niemand hen meer.

Aanwijzingen voor contacten van ambtenaren met Kamerleden of de pers zoals die recentelijk door het kabinet zijn bevestigd, bieden slechts beperkt soelaas. Er zijn langzamerhand ook politiek-ambtelijke spelregels nodig die houvast kunnen bieden bij de beoordeling van de politiek-ambtelijke verhoudingen en van politiek-ambtelijke incidenten. De navolgende spelregels zijn niet alleen gebaseerd op de aanvaarding van het primaat van de politiek, de noodzaak van ambtelijke loyaliteit en het constitutionele recht van ambtenaren op meningsuiting, maar verdisconteren ook de onvermijdelijke vermenging van politieke en ambtelijke inspanningen bij de totstandkoming, uitvoering en beoordeling van overheidsbeleid. Zij passen bovendien bij de politieke realiteit van een gemediatiseerd openbaar bestuur waarin zowel politici als topambtenaren publiekelijk worden aangesproken op missers en tekortkomingen.

Die in te voeren regels zijn:

Ieder moet zijn eigen verantwoordelijkheid krijgen. De politicus draagt de volledige politieke verantwoordelijkheid voor het doen en laten van zijn ambtenaren. Hij zal dus ook zijn ambtenaren uit de wind houden. Van ambtenaren mag dan verwacht worden dat zij de politicus niet voor de voeten lopen door niet-geautoriseerde uitspraken te doen.

Ambtenaar en politicus mogen elkaar in het openbaar niet bekritiseren. De politicus houdt zijn kritiek op de ambtenaar binnenskamers. De ambtenaar mag de politicus niet in een positie brengen dat deze zich gedwongen voelt zich openlijk van hem te distantieren.

Politicus en ambtenaar moeten in lastige situaties steeds voor elkaar beschikbaar zijn en openstaan voor elkaars opvattingen.

Digitale communicatie (welles, nietes) schaadt de onderlinge relaties.

Er moet onderlinge openheid bestaan over politieke contacten. De politicus moet open zijn tegenover de ambtenaren over het inschakelen van politieke adviseurs en vertrouwelingen. Ambtenaren moeten brandende kwesties niet buiten medeweten van de politicus aan de orde stellen in hun eigen partij. Zij moeten de aanstelling van politieke assistenten niet automatisch als een motie van wantrouwen ten aanzien van hun eigen competentie of loyaliteit opvatten; politici moeten in woord en daad laten zien dat zulks ook niet het geval is.

Er mag geen misbruik worden gemaakt van de politieke cyclus. De politicus moet, ongeacht de voor en door hem gemaakte samenstelling van de ambtelijke top op zijn departement, vooringenomenheid jegens ambtenaren onderdrukken. De politicus mag de ambtenaren bij het scheiden van de politieke markt (naderende verkiezingen) niet dwingen nog even door te drukken wat al die tijd niet is gelukt. De ambtenaren moeten in het laatste jaar van de cyclus de verleiding weerstaan minder hard te lopen. In de demissionaire periode moeten zij voorzichtig zijn met het publiekelijk ventileren van hun mening, hoe gewichtig de onderwerpen die zij aansnijden ook zijn. De kabinetsformatie is een ongelukkige tijd om dat publiekelijk te doen. Bij de start van een nieuw kabinet moeten topambtenaren voorkomen dat hun bewindspersoon of andere leden van het kabinet door hun uitlatingen in een lastig parket worden gebracht

Politiek en ambtelijk cynisme moet worden vermeden. Politici moeten zich hoeden voor generaliserende, negatief op te vatten uitspraken over ambtenaren. Ambtenaren moeten op hun beurt waken tegen het uitstralen van cynisme over politiek en politici.

Politiek-ambtelijke verhoudingen zijn gediend met maatvoering en prudentie, niet met apodictische ge- en verbodsbepalingen. Ambtenaren die meermalen voor het oog van de bevolking met hun minister in aanvaring komen, houden onvoldoende maat. Dat geldt ook voor ambtenaren buiten dienst.

Niemand kan secretarissen-generaal, die bij de publieke zaak zijn betrokken, beletten hun aandeel te nemen in bestuurlijke en publieke discussies over de hoofdlijnen van het regeringsbeleid. Maar juist van zulke ambtelijke zwaargewichten mag over dergelijke gewichtige kwesties onberispelijke communicatie met hun bewindspersoon worden verwacht. Niemand kan generaal b.d. Couzy beletten zijn grondrechten ten volle te gebruiken, maar juist van een generaal buiten dienst mag worden gevraagd dat hij prudent met zijn burgerlijke vrijheden omgaat. Niemand kan en mag bewindspersonen, van staatssecretaris tot premier, ervan weerhouden ambtelijke overtreders van het primaat van de politiek tot de orde te roepen, maar juist ook van de politieke top mag verwacht worden dat zij het even vitale als delicate vraagstuk van de politiek-ambtelijke verhoudingen evenwichtig bejegent.