Gezamenlijk buitenlands beleid van Europa blijft een illusie

Oostwaartse uitbreiding van de EU noodzaakt Europa tot een gezamenlijk buitenlands beleid. Maar Ian Davidson stelt dat de EU nog te verdeeld is om dat te realiseren. Eerst moet de politieke integratie van de EU worden versterkt tot op het niveau van een centralistische megastaat.

De Britse Labourregering heeft op de crisis in Kosovo gereageerd met een pleidooi om de defensietaken van de EU uit te breiden. De les die Kosovo ons leert, aldus premier Tony Blair, is dat Europa duidelijke taal moet spreken over het buitenlands- en veiligheidsbeleid.

Dat wordt inderdaad hoog tijd. Europa's onvermogen om een samenhangend buitenlands beleid te voeren is een flagrante tekortkoming met schandalige en beschamende gevolgen, zoals reeds bleek uit het onvermogen van de EU om effectief op te treden in de Joegoslavische oorlog. De tragedie in Kosovo brengt ons opnieuw onder de aandacht dat de Europeanen nog altijd hun zaakjes niet op orde hebben.

Hoe komt dat? Sommigen zeggen dat het een kwestie van nationalisme is: de Fransen of de Britten voelen er niet voor hun nationale belangen ondergeschikt te maken aan de Europese. Anderen zeggen dat Europa moeilijk een gezamenlijk buitenlands beleid kan voeren als vier van zijn leden neutraal zijn. Een derde, vaak door Amerikanen geopperde verklaring zoekt de oorzaak in morele en politieke lafheid: de Europeanen zijn even talrijk en bijna zo rijk als de Amerikanen, maar ze onttrekken zich liefst aan hun internationale verantwoordelijkheden en leunen op hun Amerikaanse bondgenoten.

In al deze argumenten zit iets waars. Maar geen van drieen bevat de volle waarheid. Ten eerste zeggen de lidstaten wel dat ze een gemeenschappelijk Europees buitenlands beleid willen ontwikkelen. In 1991 hebben ze in Maastricht nieuwe instituties gevormd om dat te bewerkstelligen; en vorig jaar hebben ze die instituties in Amsterdam in naam meer bevoegdheden gegeven. Maar in de praktijk is er nog altijd geen waarneembare vooruitgang geboekt, dit in scherpe tegenstelling tot andere punten op de agenda van de Europese Unie.

Het streven naar economische en monetaire eenwording, en een gezamenlijke munt, waartoe ook in Maastricht is besloten, is doortastend om niet te zeggen revolutionair. Sommige tegenstanders zeggen zelfs dat het een roekeloze actie is, maar een feit is dat de Europese munt over slechts twee maanden een realiteit zal zijn. Wat de EMU betreft kan niemand de lidstaten betichten van lafheid of lijntrekken.

Sommigen hopen dat het falende Europese buitenlandse beleid een tijdelijk verschijnsel is, dat met nog een krachtsinspanning te overwinnen zou zijn, of misschien door een waarachtige leidersrol van Duitsland of Frankrijk.

Waarschijnlijker is dat het probleem structureel van aard is en zijn oorzaak vindt in de diepgewortelde verschillen tussen de interne (hoofdzakelijk economische) en de externe (hoofdzakelijk politieke) integratie van Europa. Als het zo is dat die verschillen verklaren waarom er in de eerste categorie zoveel meer vooruitgang is geboekt dan in de tweede, dan zou het falend Europees buitenlands beleid wel eens van veel langere duur kunnen zijn.

Het interne (hoofdzakelijk economische) integratieproces bestaat uit zes onafhankelijke bestanddelen:

- een gesloten systeem waarin een vooraf bekende groep landen deelneemt;

- een gezamenlijke keus voor afzonderlijke beleidsgebieden waarop men wil integreren;

- expliciete, in onderhandeling bereikte afspraken met voorspelbare gevolgen;

- de mogelijkheid van compenserende nevenafspraken;

- de verankering van genoemde afspraken in wetten;

- de bevoegdheid van het Europese Hof van Justitie inzake zulke afspraken.

Deze ingredienten hebben een cruciaal element gemeen: voorspelbaarheid.

In het kader van de Europese eenwording zijn de betrokken regeringen ervan overtuigd dat ze weten waar ze mee bezig zijn; ze zijn ervan overtuigd dat ze zelf keuzen kunnen maken; dat ze grosso modo de gevolgen van een te sluiten akkoord kunnen overzien. En als ze meegaan, is dat omdat ze ervan overtuigd zijn dat het akkoord hun voordeel zal brengen.

Geen van deze bestanddelen is aanwezig in het proces van externe (hoofdzakelijk politieke) integratie. De regeringen hebben hier niet te maken met een gesloten systeem, ze kunnen niet bepalen welke externe deelnemers er zijn ze kunnen niet bepalen welke beleidslijnen gevolgen voor henzelf zullen hebben; ze kunnen meestal de bereikte akkoorden niet in hun wetgeving (verdragen) verankeren, en meestal zullen ze niet bij een gerechtelijke instantie in beroep kunnen gaan.

Het cruciale kenmerk van de buitenlands-politieke integratie is dus dat de betrokken regeringen niet vooruit kunnen weten wat ze zich op de hals halen. In het geval van defensie en oorlogvoering strekt die onvoorspelbaarheid zich mede uit tot de dood van jonge militairen. Het is dus niet verwonderlijk dat de integratie van het buitenlands beleid zo traag vordert.

Deze tegenstelling onderstreept weer eens het feit dat de grote verworvenheden van de Europese integratie liggen in het niemandsland tussen de totale nationale onafhankelijkheid en het totale verlies van soevereiniteit binnen een federatie. Maar het buitenlands beleid zoals we dat van oudsher kennen, is in wezen een manifestatie van de nationale staat of van de supermogendheid.

Uiteraard is 'buitenlands beleid' een wazige term met tal van betekenissen. Culturele diplomatie bevindt zich aan het ene uiteinde, militair en defensiebeleid aan het andere, met daartussenin ontwikkelingshulp en handelspolitiek.

De EU is vrij doeltreffend aan de humane kant van het buitenlands beleid: cultuur handel, ontwikkelingssamenwerking. Dit zijn namelijk de facetten van het buitenlands beleid die het dichtst bij de zes wezenlijke bestanddelen van voorspelbaar regeren liggen.

Het falen van Europa manifesteert zich uitsluitend daar waar het op macht en geweld aankomt, bij het militaire en defensiebeleid. Dat is in overeenstemming met het wezenskenmerk van de EU als 's werelds eerste grote 'burgermogendheid'.

Zal het beeld veranderen na de uitbreiding van de EU met Midden- en Oost-Europese staten? Volgens sommigen zal een Unie van 20 a 25 landen nog moeilijker tot een gemeenschappelijk buitenlands beleid kunnen komen dan een Unie van 15 landen. Maar evenzeer geldt dat een uitbreiding tot aan de randen van Rusland de EU zal noodzaken tot een beter gecoordineerd buitenlands beleid.

Uitbreiding van de EU in de richting van Midden-Europa is zelf al een kolossale daad van geostrategisch beleid. Juist om die reden is het nog onzeker of die uitbreiding ooit zal plaatsvinden, ondanks de door sommige Europese leiders gebezigde retoriek. Als ze doorgaat, zal ze een omwenteling op het hoogste strategische niveau teweegbrengen vergeleken waarbij operatie Desert Storm niet meer dan een driftbui van een technocratische puber met geavanceerd speelgoed zal lijken.

De EU zal nog veel sterker moeten integreren, wellicht tot het niveau van een centralistische megastaat, voordat ze in staat mag worden geacht tot een buitenlands beleid en een militaire strategie op een niveau zoals we dat van de Amerikanen gewend zijn.