Ambtenarij in Centraal-Europa moet moderniseren

Ambtenaren in Centraal- en Oost-Europa hebben nog steeds grote moeite met het nemen van initiatieven en het dragen van verantwoordelijkheid. Hierdoor staan ze de ontwikkeling van hun landen tot stabiele, democratische en marktgeorienteerde staten in de weg, meent Fred Gijbels.

Polen heeft weer een verkiezingsronde achter de rug. Afgelopen weekeinde konden de inwoners van dat land hun stem uitbrengen op kandidaten voor de lokale, regionale en provinciale besturen. De opkomst viel erg tegen. Veel kiezers bleken niet of nauwelijks op de hoogte te zijn van de nieuwe staatsrechtelijke structuur waaraan deze verkiezingen waren gekoppeld.

Waarnemers in het buitenland hebben sterk de neiging om aan de uitslag van lokale en regionale verkiezingen in andere landen conclusies te verbinden voor de positie van de nationale regering. Vervolgens wordt dat in het geval van Polen en andere landen in Centraal- en Oost-Europa al snel vertaald in een afnemende dan wel groeiende behoefte aan een snelle aansluiting bij de Europese Unie. Dit soort redeneringen gaat echter voorbij aan de werkelijkheid in die landen. Die wordt namelijk niet zozeer bepaald door de kleur van de politieke bestuurders als wel door de houding van diegenen die dat bestuur dienen: de ambtenaren.

Een van de mensen die daar inmiddels blijkbaar oog voor heeft gekregen is Hans van den Broek, de Europees Commissaris voor Buitenlandse Betrekkingen. Hij krijgt regelmatig de rapportages onder ogen van de ambtelijke delegaties die met Polen Estland, Tsjechie, Slovenie en Hongarije de voorbereidende gesprekken hebben gevoerd voor de officiele onderhandelingen over de toetreding van die landen tot de EU, die volgende maand beginnen. Premier Kok kan dan wel tamelijk narrig reageren op de suggestie van Van den Broek om die toetreding een paar jaar uit te stellen, maar misschien is het beter om de achtergronden van die suggestie eens nader onder de loep te nemen.

Het is veel te simpel om te stellen dat een voormalig Oostblokland rijp is voor toetreding tot de Europese Unie, als de politieke leiders daar volledig achter staan.

Daar is meer voor nodig. Laten we eens kijken naar de talloze programma's die zijn en worden uitgevoerd om de Centraal- en Oost-Europese landen te helpen zich te ontwikkelen tot stabiele, democratische en marktgeorienteerde staten. Veel van die programma's zijn nauwelijks succesvol, omdat ze niet veel verder reiken dan de oppervlakte. Ze raken niet aan datgene dat wezenlijk belangrijk is voor het gewenste veranderingsproces, te weten de psychologische en sociologische aspecten ervan. Met alleen het overdragen van methoden en technieken wordt het beoogde resultaat niet bereikt. Dat kan alleen door een daadwerkelijke verandering van de houding van politici, met name van ambtenaren. Vanzelfsprekend is ook een sterk draagvlak bij de bevolking van essentieel belang. Maar dat kan alleen tot stand komen als het overheidsbeleid voldoende transparant is. Eerder zullen mensen zich niet bij dat beleid betrokken voelen.

Dat moment lijkt voorlopig nog niet aangebroken. Ambtenaren in de Centraal- en Oost-Europese landen hebben nog steeds de allergrootste moeite met het nemen van initiatieven en het dragen van verantwoordelijkheid. De politici die hen moeten aansturen weten niet hoe ze dat moeten veranderen. Het is de erfenis uit het communistische tijdperk, waarin het nemen van eigen verantwoordelijkheid volstrekt taboe was. In die periode wees iedereen het liefst alle kanten op om te voorkomen dat de aandacht op henzelf zou worden gevestigd.

In veel gevallen is dat nog steeds zo. Tijdens recente workshops met overheidsvoorlichters in Kroatie en Bulgarije kregen diegenen die vertelden zelf initiatieven te nemen en nieuwe wegen in te slaan, er soms ongenadig van langs van hun meer behoudende collega's.

Ook bij het assisteren bij het oprichten van een afdeling voorlichting in een grote Poolse stad dook dat weer op. Overheidsvoorlichting ligt in principe aan het einde van de beleidslijn, en als het beleid niet helder is, valt er weinig voor te lichten. Maar de voorlichters accepteren dat als een gegeven en wachten gelaten op betere tijden.

Een goed functionerende overheid vraagt om een heldere en evenwichtige managementstructuur van de ambtelijke organisatie. Dat blijkt in de praktijk moeilijker te realiseren dan je zou denken. Wie bijvoorbeeld bij de Poolse overheid geroepen wordt tot verantwoordelijkheid, heeft de neiging meteen afstand te nemen van zijn voormalige collega's, een bordje met de nieuwe functie op de kamerdeur te laten schroeven en vervolgens voorzichtig af te wachten wat hogere echelons verordonneren.

Overheidsmanagers in Polen en andere landen stralen vooral uit dat ze het vreselijk druk hebben. Ze zeggen afspraken op het laatste moment af, komen te laat op vergaderingen en verlaten deze vaak ook weer voortijdig zonder zich te excuseren. Hun medewerkers tasten veelal in het duister over hun bedoelingen en wachten dus maar af of, en zo ja wanneer, er duidelijke opdrachten komen. Individueel weten veel ambtenaren wel dat ze niet meer op dezelfde manier kunnen werken als in het communistische tijdperk, maar ze voelen zich niet geroepen om het veilige en bekende patroon te doorbreken. Dat is funest. Want als individuen in een organisatie geen persoonlijke verantwoordelijkheid nemen, ontbreekt het de organisatie aan lerend vermogen. De intentie tot verandering ontbreekt, en alles blijft bij het oude. Kwaliteitsbewaking, klantgerichtheid, het streven naar verbetering van de dienstverlening, alles blijft achterwege.

Als ondersteuningsprogramma's alleen maar beperkt blijven tot methoden en technieken kan het nog lang duren voordat deze situatie daadwerkelijk verandert. Het is van groot belang daarnaast aandacht te besteden aan daadwerkelijk beleven van de veranderingsprocessen en het creeren van het gevoel dat iedereen daar individueel medeverantwoordelijk voor is. Studiebezoeken aan andere landen zijn daarbij een belangrijk hulpmiddel. Daar kunnen de betrokken ambtenaren zelf zien hoe het anders kan en ze kunnen er onderling over praten. Over de voordelen van een transparante organisatie, met overzichtelijke structuren en een duidelijke delegatie en omschrijving van taken en verantwoordelijkheden.

Er zit voor de landen in Centraal en Oost-Europa weinig anders op dan zich verder te ontwikkelen op de ingeslagen weg. Maar de eindbestemming kan alleen worden bereikt als er sprake is van een andere attitude bij overheden en semi-overheden. Het ontwikkelen van persoonlijk verantwoordelijkheidsbesef bij ambtenaren en politici en het vergroten van het lerend vermogen van organisaties zijn daarbij van het grootste belang. Als dat niet gebeurt heeft dat niet alleen consequenties voor de toetreding tot de Europese Unie. Ook de relatie met de eigen bevolking komt dan sterk onder druk te staan. Spreken we in West-Europa van een kloof tussen de politiek en de burgers, in Oost-Europa kan dat al snel een ravijn worden. De bedroevende opkomst bij de lokale verkiezingen in Polen vormt wat dat betreft een signaal. De meeste mensen gingen maar niet stemmen omdat ze absoluut geen idee hadden waar de bestuurlijke hervorming die door 'de politiek' tot inzet van de verkiezingen was gemaakt, eigenlijk over ging. Er was niemand die hun dat had kunnen uitleggen. Zelfs geen ambtenaar.