Ambtenaar mag zeggen wat hij wil

Het is vanzelfsprekend dat een ambtenaar moet dienen, maar het is pertinent onjuist dat hij altijd moet zwijgen, meent J.J. Stam.

Een ambtenaar moet zwijgen en dienen, volgens prof. dr. P.B. Cliteur (NRC Handelsblad, 20 oktober). De aanleiding voor zijn bewering wordt gevormd door enkele recente gevallen waarin topambtenaren hun persoonlijke mening gaven over een bepaald onderwerp.

Het is vanzelfsprekend dat een ambtenaar moet dienen. Zo mag van een goede ambtenaar worden verwacht dat hij het gemaakte beleid respecteert en zo goed mogelijk verdedigt. Die dienende taak komt tot uitdrukking in het credo dat in de jaren tachtig door de toenmalige chef van de stafafdeling constitutionele zaken en wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken, Gritter, werd gehanteerd: “Een ambtenaar is als een kameleon: hij dient mee te kleuren met zijn minister.'

Dat een ambtenaar ook moet zwijgen, is minder vanzelfsprekend en in zijn algemeenheid zelfs onjuist. Hoewel Cliteur in zijn artikel vele behartenswaardige opmerkingen over de positie van de ambtenaar maakt, gaat hij op een punt duidelijk de fout in. Volgens hem is er sprake van een misverstand ten aanzien van de werkingssfeer van grondrechten. Hij vervolgt met te stellen: “Wat velen parten lijkt te spelen is dat men denkt dat een ambtenaar recht heeft op vrijheid van meningsuiting. Dit is een ernstig misverstand. Grondrechten beschermen burgers tegenover de overheid.'

Cliteur ziet hierbij over het hoofd dat die bescherming ook voor een burger geldt die ambtenaar is. Sinds 1955 is na een gedachtenwisseling daarover in het parlement in ieder geval duidelijk geworden dat grondrechten ook gelden voor ambtenaren, en dat beperkingen van die grondrechten slechts geoorloofd zijn in het belang van de dienst dan wel in het algemeen belang.

Bij de algehele grondwetsherziening van 1983 is definitief bevestigd dat grondrechten ook voor ambtenaren gelden. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel inzake de klassieke grondrechten valt te lezen: “Thans is de overtuiging gegroeid dat de grondwettelijke grondrechten voor een ieder gelden ongeacht zijn verhouding tot de overheid, zodat ook de ambtenaar zich erop kan beroepen.' Dit sloot niet uit dat voor ambtenaren bijzondere beperkingen in de uitoefening van grondrechten kunnen gelden, maar bracht wel met zich mee dat die beperkingen in overeenstemming moeten zijn met de grondwet en de verdragen.

Dit laatste betekent met name dat deze beperkingen een wettelijke grondslag dienen te hebben. Om die reden is in 1988 de Ambtenarenwet aangevuld met bepalingen die de uitoefening van grondrechten door ambtenaren regelen. Een van die bepalingen is artikel 125a. Hierin is onder meer vastgelegd dat een ambtenaar zich dient te onthouden van het uiten van gedachten of gevoelens, indien daardoor de goede vervulling van zijn functie of het functioneren van de openbare dienst voor zover die in verband staat met zijn functievervulling niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.

Wat betekent dit nu concreet? Laat ik voorop stellen dat bij de uitoefening van de functie van ambtenaar de vrijheid van meningsuiting slechts ten dele geldt. Als een ambtenaar een nota opstelt die zijn minister naar het parlement moet zenden, zal hij zich niet op de vrijheid van meningsuiting kunnen beroepen. Het gaat in die nota immers niet om zijn eigen mening, maar om die van de minister. Hij zal om die reden voor het opstellen van de nota zo goed mogelijk in de huid van zijn minister moeten kruipen.

In zijn artikel richt Cliteur zich op de situatie waarin een ambtenaar zijn mening in een krant of tijdschrift uit, met vermelding van zijn functie. Op dat moment oefent hij zijn functie niet uit, maar kan zijn mening door de vermelding van zijn functie wel een bijzondere betekenis krijgen. Het lijkt om die reden geen boude veronderstelling dat de redactie van de krant of het tijdschrift meer interesse in het stuk heeft met dan zonder vermelding van de functie. Artikel 125a van de Ambtenarenwet heeft met name betekenis voor een situatie als hierboven geschetst is. Uit dat artikel vloeit voort dat een ambtenaar ook in zo'n situatie vrijheid van meningsuiting heeft mits de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst in redelijkheid verzekerd blijft. Wat dit in de praktijk precies betekent, zal afhangen van de verschillende aspecten van het concrete geval.

Buiten kijf is dat er geen probleem is, indien de ambtenaar op grond van een interne afspraak een artikel met functievermelding plaatst, juist om het beleid toe te lichten. Voor andere situaties geldt het volgende.

Uit de toelichting op artikel 125a valt op te maken dat altijd van belang is wat de afstand is van de betrokken ambtenaar tot de overheidsinstantie die het beleid maakt of uitvoert waarover de ambtenaar zich wil uitspreken. Indien er geen of slechts een mager verband bestaat tussen het werk van de ambtenaar en het onderwerp waarover hij zich wil uitspreken, is er geen reden hem in zijn meningsuiting te beperken.

Anders is het als de ambtenaar direct betrokken is bij de beleidsvorming. Deze nauwe relatie kan met zich meebrengen dat hij zich bij het doen van uitspraken terughoudend dient op te stellen.

Dat kan betekenen dat hij volstaat met een zakelijke weergave van de stand van zaken op een bepaald terrein.

Bij een onderwerp dat precair ligt of een ernstig politiek strijdpunt vormt is voor deze houding veel eerder aanleiding dan in andere gevallen. Of het optreden van de secretarissen-generaal binnen deze randvoorwaarden valt, laat ik verder in het midden. Het is aan de politiek verantwoordelijke bewindspersonen om hierover een oordeel te vellen.

Een vereiste bij de toepassing van artikel 125a is ook dat de problemen met betrekking tot de functievervulling en de functionering van de openbare dienst voortvloeien uit de gedragingen van de ambtenaar zelf. Zij mogen niet primair te wijten zijn aan eventuele negatieve reacties van anderen. Dat houdt in dat aan het enkele feit dat de opinies van de secretarissen-generaal bij sommige burgers tot dergelijke reacties zouden hebben geleid, geen beslissende betekenis toekomt. Uit de wetsgeschiedenis met betrekking tot artikel 125a blijkt verder dat wanneer de ambtenaar twijfelt of een voorgenomen meningsuiting wel toelaatbaar is, hij daarover uiteraard overleg kan plegen met zijn leiding. Er mag echter geen klimaat ontstaan waarin van de ambtenaar wordt verwacht dat hij voorgenomen publicaties eerst aan de leiding voorlegt, aangezien dan een vorm van preventief toezicht zou kunnen ontstaan. Dat zou in strijd zijn met het verbod van preventieve censuur uit de grondwet.

Aan het slot van zijn artikel vermeldt een ambtenaar vaak niet alleen zijn functie maar ook dat hij het artikel op persoonlijke titel heeft geschreven. Deze laatste mededeling is echter irrelevant voor de toepassing van artikel 125a. Waar het om gaat is of de goede functievervulling dan wel de goede functionering van de openbare dienst door de publicatie is geschaad.

Ook in de situatie dat een artikel met zoveel woorden op persoonlijke titel is geschreven, zal dus de vraag aan de orde komen of de ambtenaar wel de nodige terughoudendheid heeft betracht en of hij niet de norm van artikel 125a heeft overschreden.

Tot slot merk ik op dat niet iedere belemmering van het functioneren van de openbare dienst aanleiding behoeft te zijn voor de conclusie dat inbreuk op de norm van artikel 125a is gemaakt. De schade moet zodanig zijn dat het gerechtvaardigd is te concluderen dat een goed functioneren “niet in redelijkheid zou zijn verzekerd'. De gedachte die hieraan ten grondslag ligt is - aldus de toelichting - dat in een democratische samenleving als de onze de overheid zekere spanningen als gevolg van de uitoefening van grondrechten door ambtenaren moet kunnen verdragen!