Een bruikbare boeman; De eerste ervaringen van de Nederlandse Mededingingsautoriteit

Sinds 1 januari van dit jaar waakt de Nederlandse Mededingings- autoriteit (NMa) over de juiste concurrentieverhoudingen in het bedrijfsleven. Wat is er van terechtgekomen? De directeur van de NMa is niet ontevreden. De paar geruchtmakende zaken die nodig waren om de naam van zijn instituut te vestigen hebben zich inderdaad voorgedaan. En sommige bedrijven hebben al luid geprotesteerd tegen NMa-ingrijpen. De autoriteit wordt dus serieus genomen.

A.W. Kist aarzelt een ogenblik over de vraag wat zijn moeilijkste zaak is geweest en blaast nadenkend de rook van de eerste sigaar van de dag in de lucht. “Doordat er 22 markten bij betrokken waren was de fusie van Vendex met KBB een zeer gecompliceerde zaak. In zijn effect was de beslissing over de omroepgegevens een moeilijke zaak, net als de voorgenomen fusie tussen de RAI en de Jaarbeurs waartegen wij `nee' hebben gezegd', antwoordt de directeur-generaal van de NMa.

Zowel Vendex en KBB met hun warenhuisketens V&D, Bijenkorf en Hema als de omroepen met hun nu verboden monopolie op de programmagegevens zijn diep geworteld in de Nederlandse traditie. De bemoeienis van de NMa met deze culturele monumenten plaatste de jonge concurrentiewaakhond van Nederland in de schijnwerpers. Sinds 1 januari ziet de NMa erop toe dat ondernemingen de vrije concurrentie niet verhinderen met prijs- en marktverdelingsafspraken, leverantievoorwaarden, monopolies en fusies die te dominante spelers opleveren.

Met tevredenheid blikt Kist terug op de eerste maanden. “Het kan natuurlijk altijd beter', vindt Kist, maar “de NMa heeft een eigen gezicht gekregen. Mijn indruk is dat wij na driekwart jaar een heel eind op weg zijn om het gevestigd instituut te worden dat we moeten zijn. Het is voor een toezichthouder verschrikkelijk belangrijk om op brede schaal geaccepteerd te worden. Wij werken ten behoeve van een diffuse groep, zoals de consumenten, en onze boodschap moet via de media zijn weg vinden.'

“Deze erkenning is deels het resultaat van simpelweg buitengewoon hard werken. Dat is deels ook het resultaat van toeval. Het toeval dat De Telegraaf een klacht indient over de omroepgegevens, het toeval van de enorme fusiegolf, waarvan wij volop profiteren.'

Kist heeft de indruk dat grote ondernemingen inmiddels “serieus rekening houden' met de concurrentiewaakhond. Het beste bewijs daarvoor lijkt de verantwoordelijkheid van een mislukte fusie die de NMa nu soms in de schoenen krijgt geschoven. Zo verklaarden Brocacef en Internatio-Muller (DA-drogisterijen) onlangs dat hun samenbundeling tot een drogistengroothandel door de NMa om zeep is geholpen: de eisen van de nieuwe kartelautoriteit waren zo extreem dat de alliantie bij voorbaat kansloos zou zijn. Kist moet om dit `bewijs' lachen.

Had u al harde eisen gesteld aan Brocacef en Internatio?

“Ik weet werkelijk niet wat de twee bedrijven bewogen heeft om die fusie af te blazen. We waren nog niet aan een oordeel toegekomen. We hadden alleen wat voorlopige punten op papier gezet, ter voorbereiding van een hoorzitting over de plannen van Brocacef en Internatio. Naar eigen zeggen was dit voor beide partijen aanleiding om de zaak toch maar niet door te zetten. Maar onze beslissing was absoluut nog niet duidelijk.'

Wordt de NMa net als de kartelautoriteiten in Brussel de boeman die de schuld krijgt van mislukte fusies?

“Het zal wel blijven gebeuren dat de NMa af en toe de schuld krijgt. De NMa is een voor de hand liggend echappatoire voor bedrijven die gaandeweg tot de conclusie komen dat in de beslissing om samen te gaan achteraf toch minder wijsheid ligt dan zij aanvankelijk dachten. Tegen dit soort stootjes moeten we wel kunnen.'

Sommige bedrijven zoals de RAI en de Jaarbeurs klagen dat als u fusies verbiedt omdat de nieuwe combinatie te sterk wordt op de thuismarkt, het onmogelijk wordt om sterke internationale partijen te vormen. Wat vindt u ervan?

“Dat is een uitlating zonder feitelijke grondslag. Wij kijken altijd of een markt internationaal is of nationaal. Als de markt internationaal is, dan kijken we niet meer naar het marktaandeel in Nederland, maar naar het marktaandeel in bijvoorbeeld Europa. Zo is de markt van halffabrikaten in de vleesindustrie echt internationaal met grensoverschrijdende concurrentie. Een fusie in deze sector hebben we dan ook goedgekeurd. De jaarbeurzenmarkt is wel nationaal en daarop dreigden Jaarbeurs en RAI met een marktaandeel van 60 tot 70 procent bij het organiseren van congressen en beurzen, plus de beschikking over de drie mooiste beursgebouwen, een buitengewone positie te krijgen.'

Wat vindt u ervan dat bedrijven zelf naar buiten treden met vertrouwelijke informatie, zoals KBB en Vendex, die in een vroeg stadium bijzonder optimistisch waren over de toestemming die u zou verlenen?

“Als partijen het verstandig vinden om over informatie die zij in vertrouwelijkheid aan ons leveren zelf mededelingen naar buiten te doen moeten ze dat doen. Ook als zij denken te weten wat wij gaan beslissen is dat voor de verantwoording van de bedrijven zelf. Alleen als er werkelijke onjuistheden naar buiten worden gebracht, zou ik die corrigeren.'

Was uw goedkeuring zo gemakkelijk voorspelbaar dat Vendex en KBB met een persbericht konden komen?

“Toen de bedrijven zich zeker van hun zaak toonden, waren wij nog volop met deze zaak bezig. Voor ons was het in elk geval nog niet duidelijk dat wij zonder voorwaarden toestemming zouden geven.

Wordt het voor u niet lastiger om met een verbod te komen wanneer dergelijke beursfondsen, na een gesprek met de NMa, hardop gaan roepen dat alles in kannen en kruiken is?

“Nee. Ik voel dat niet als druk. Natuurlijk proberen partijen op allerlei manieren om het besluitvormingsproces te beinvloeden, door het overleggen van stukken en door het voeren van gesprekken met ons. Maar daar mogen wij geen last van hebben.'

De fusiegolf heeft de NMa, onderdeel van het ministerie van Economische Zaken, niet alleen een eigen gezicht, maar ook heel veel werk bezorgd. De twintig specialisten die zich bezighouden met het fusietoezicht kunnen het werk nauwelijks aan. “We hebben dit jaar inderdaad keihard moeten werken om alle verzoeken te kunnen behandelen. Voor 1998 hadden we op een totaal van zo'n honderd fusiebesluiten gerekend, maar dat aantal zijn we al gepasseerd. Ik denk dat we voor dit jaar uitkomen op 140 besluiten', zegt Kist: “Omdat we denken dat dit structureel is hebben we het ministerie gevraagd om een uitbreiding met nog eens tien mensen tot dertig. Ik heb de indruk dat daar bij Economische Zaken begrip voor is.'

Ook de andere vijftig medewerkers van de toezichthouder hebben het druk. Niet alleen zijn er al 110 fusiezaken afgehandeld, ook zijn 150 klachten over concurrentievervalsing verwerkt en nog eens 40 tot 50 ontheffingsverzoeken afgedaan. Vooral de 1.000 ontheffingsverzoeken van bedrijven (“drie keer zo veel als we hadden verwacht') die toestemming willen om hun afspraken over vaste tarieven en exclusieve afnamecontracten toch te handhaven, vormen een waar stuwmeer. De ontheffingsverzoeken zijn voor 1 april ingediend en moeten binnen anderhalf jaar zijn afgehandeld.

“Onze grootste uitdaging - om maar even moderne managementtaal te gebruiken - is een snelle en effectieve afhandeling van de ontheffingsverzoeken. Ondernemingen - het zijn vooral kleinere bedrijven die ontheffing hebben gevraagd - hebben recht op duidelijkheid.

Zo hopen we ook sneller geaccepteerd te worden in het midden- en kleinbedrijf, dat ons nu nog niet zo goed kent', zegt Kist. “Die klus is voor mij een nieuwe toetssteen of deze organisatie zich waarmaakt.'

Een nachtmerrie voor de NMa is de toezichthouder in Zweden. “Een afschrikwekkend voorbeeld', meent Kist. “Vijf jaar geleden hebben de ondernemers hun ontheffingen daar aangevraagd. De regering heeft de toezichthouder vorig jaar gesommeerd om de ontheffingsverzoeken nu eindelijk eens af te werken.'

Ligt u op schema?

“Ik heb geen aanwijzingen dat wij de termijnen niet halen.'

Heeft u genoeg mensen om de verzoeken af te werken?

“Voor deze piekbelasting - want daar gaat het hier anders dan bij de fusies om - zijn we nu op zoek naar tijdelijk extra versterking.'

“Maar het is niet makkelijk om extra mensen te vinden, want met de nieuwe mededingingswet is er een grote vraag naar expertise. Wij concurreren met de grote bedrijven, de advocatenkantoren en de accountantskantoren en het is bekend dat de lonen bij de overheid het niveau van het bedrijfsleven niet halen. Toch is er altijd nog een grote groep mensen die het maatschappelijk van belang vindt om bij de overheid te werken. Het is waar dat wij in sommige gevallen mensen opleiden die dan later weer overstappen. Maar hoe beter onze mensen terechtkomen, hoe aantrekkelijker het is voor de NMa te werken.'

Is 70 mensen - en straks dan misschien 80 - niet sowieso nogal krap?

“Natuurlijk blijft het krap, maar ik vind dat je zo'n kennisintensieve organisatie niet nodeloos moet uitbreiden. Op een gegeven moment wordt een kritische grens bereikt, waarbij de intellectuele organisatie te veel wordt belast met administratieve rompslomp.

De aard van het werk noopt ertoe dat je in een kleiner team werkt.'

De werkdruk van de NMa is symptomatisch voor de bliksemsnelle opkomst van toezichthouders die controleren of ondernemingen zich houden aan de regels. De Nederlandsche Bank (DNB) en de Verzekeringskamer bestaan al langer en waken vooral over het voortbestaan en welzijn van de banken en verzekeraars. De jonge toezichthouders hebben vooral de taak om te zorgen dat de markt zo goed mogelijk functioneert. Onder invloed van landen zoals de Verenigde Staten en Groot-Britannie is naast de NMa ook de Opta, de toezichthouder voor de telecommunicatiemarkt, tot leven gekomen en is een toezichthouder voor de energiemarkt in de maak.

Dreigt er geen wildgroei aan toezichthouders met verwarring over bevoegdheden?

“Er zijn geen bevoegdheidsincidenten tussen de verschillende toezichthouders. We werken juist veel samen. De Opta heeft geweldig veel kennis van de telecommunicatiemarkt, dus waarom zou je daar geen gebruik van maken? Wij zijn verdomd goed in het maken van marktanalyses. We zijn nu met een paar zaken bezig met betrekking tot de financiele instellingen, die ontheffingsverzoeken hebben gedaan voor activiteiten in de zorg. Wij hebben een onderzoek ingesteld naar de markten in de zorgsector en daarbij werken we samen met de Verzekeringskamer.'

Ondernemingen komen tot de ontdekking dat er anders dan vroeger niets meer valt te regelen, maar dat de regels worden toegepast. Gaan we met instellingen zoals de uwe van een consensus- naar een confrontatiesamenleving?

“Dat is een fascinerende kwestie, die niet zo makkelijk is te beoordelen. We zijn zeker niet bezig om de consensus-samenleving af te breken.

Wat wij doen is het bestrijden van bepaalde samenwerkingsvormen die nadelig zijn voor de welvaartsontwikkeling. Het opkomen van toezicht leidt tot meer regelgedreven beoordelingen in plaats van een subjectieve belangenbehartiging die mogelijk afhankelijk is van goede contacten.'

“In vergelijking met de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk zijn wij wat dat betreft bezig met een inhaalslag. Maar ik ben buitengewoon voorzichtig om te zeggen dat hiermee het Rijnlandse model met zijn kenmerkende consensusvorming aan het einde aan het komen is ten gunste van het Angelsaksische model dat meer door objectieve regels zou worden gedreven. Neem bijvoorbeeld het bestuur van ondernemingen in Angelsakische landen. Er zijn daar prachtige regels voor de corporate governance om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de rechten van aandeelhouders, maar de consensus-cultuur maakt dat bedrijven daar nog meer dicht zitten dan hier. Je moet dus een beetje oppassen met grote beelden.'