Begroten op de automatische piloot; REGERING

Een tegenvallende economische groei leidt tot meer werkloosheid en een hoger begrotingstekort. Wat doet de regering daaraan? Misschien wel wat zij kan. Maar veel is dat niet.

DE OVERHEID is een machtige partij in de Nederlandse economie. Jaarlijks pompt de staat bijna de helft van de totale economische productie rond in de vorm van geinde belasting- en premiegelden, die weer als subsidie worden verstrekt. Hoewel de `collectieve sector' in Nederland de laatste vijftien jaar is gekrompen, is deze naar internationale maatstaven nog altijd fors.

De overheid is een machteloze partij in de Nederlandse economie. De Nederlandse regering heeft geen enkele greep op de internationale ontwikkelingen die cruciaal zijn voor een land dat voor meer dan de helft van de totale economische productie afhankelijk is van zijn export. Als belangrijke afzetlanden in moeilijkheden komen of als de dollar daalt wordt de economische groei automatisch gedrukt.

In de financiele en economische crisis die van continent naar continent is gesprongen worden beide gezichten van de Nederlandse regering zichtbaar. De dominantie van de collectieve sector remt de mogelijke uitwaaiering van de internationale laagconjunctuur in Nederland. Maar tegelijkertijd beperken internationale spelregels de mogelijkheden voor de Nederlandse overheid om de eigen economie bij te sturen. De vraag is dus: wat kan het kabinet-Kok doen, als ook in Nederland de economische tegenwind voelbaar wordt?

Het kabinet heeft in dat geval twee zorgen, die elk worden belichaamd in de persoon van een minister. Minister Zalm (Financien) moet vrezen voor de belastinginkomsten, die in tijden van laagconjunctuur altijd teruglopen, en dus voor de houdbaarheid van de financiele afspraken in het regeerakkoord. Zijn ambtgenote Jorritsma (Economische Zaken) wordt dan geacht zich te bekommeren om de winstgevendheid van het Nederlandse bedrijfsleven en de vitaliteit van de banenmachine die er onder Kok I maar liefst 600.000 nieuwe banen uitspuwde.

De begroting en de economie zijn goeddeels communicerende vaten. De Europese Commissie heeft al eens berekend dat bij elk vol procentpunt dat de economie in Nederland minder groeit dan verwacht, het begrotingstekort met 0,8 procentpunt toeneemt door bijvoorbeeld de snelle groei van werkloosheidsuitkeringen. De Nederlandse overheidsuitgaven en -inkomsten behoren daarmee met die van Zweden tot de meest conjunctuurgevoelige in de Europese Unie. Dat is een afspiegeling van de rol van de overheid in de Nederlandse economie.

In het verleden lieten de kabinetten de omvang van de begroting dan ook afhangen van de verwachte economische groei in het volgende jaar. In de jaren zeventig werd de Nederlandse economie `rijp' en behoorden de spectaculaire groeijaren van de opbouw van de verzorgingsstaat tot het verleden. Vanaf dat moment ook zorgden tegenvallende groeicijfers voor begrotingstekorten, die bezuinigingen noodzakelijk maakten.

Dat begon al onder het kabinet-Den Uyl met de nooit gerespecteerde `eenprocentsnorm', die bepaalde dat de collectieve uitgaven niet meer dan een procent per jaar mochten stijgen. Het werd opnieuw geprobeerd door het kabinet-Van Agt, dat zijn Bestek '81 zag sneuvelen. Het kreeg uiteindelijk gestalte met het eerste kabinet-Lubbers (`no nonsense'), dat tijdens de recessie van 1982 begon met de eerste harde bezuinigingen.

In al deze kabinetten was het beeld tot vier jaar terug steeds hetzelfde. Een vermindering van de economische groei leidde ogenblikkelijk tot crisisberaad over de vraag hoe de bezuinigingen moesten worden verdeeld over de verschillende onwillige ministeries. Het derde en laatste kabinet-Lubbers introduceerde zelfs de term Tussenbalans om enige lijken uit de kast weg te werken

Aan deze praktijk van voortdurend tussentijds bijstellen van de begroting maakte Zalm bij het aantreden van Kok I in 1994 een eind met introduceren van de naar hem vernoemde norm die ook nu onder Kok II van kracht is. Voor de volledige kabinetsperiode is de groei geraamd op wat het Centraal Planbureau (CPB) beschouwt als een `behoedzame' prognose: gemiddeld 2,25 procent per jaar (3 procent in 1999 en 2 procent in de drie jaren erna). Op basis van deze groeiverwachting zijn de inkomsten en uitgaven van de overheid voor vier jaar vastgesteld.

De bestemming van de meevallers is vastgelegd, net als het opvangen van de tegenvallers. Inkomsten en uitgaven zijn daarbij strikt gescheiden. Als de overheid onverwachts minder uitgeeft aan bijvoorbeeld rentebetalingen over de staatsschuld door de daling van de rente, mag dit geld worden besteed aan nieuwe uitgaven. Als de overheid onverwachts veel belastinggeld binnenkrijgt, worden deze gelden besteed aan het terugbrengen van het begrotingstekort en lastenverlichting. Als een ministerie meer uitgeeft dan verwacht, moet het snijden in de eigen uitgaven. Bij tegenvallende inkomsten loopt het tekort weer op en gaan de belastingen minder omlaag.

De `Zalm-norm' heeft dus een soort begrotingsmachine geschapen, die werkt als een automatische stabilisator in de op en neer gaande Nederlandse economie. Deze automatische piloot is gekomen bij de al langer bestaande typisch Nederlandse stabilisator, namelijk de omvangrijke collectieve sector. In tijden van neergang zorgt de verzorgingsstaat ervoor dat de consumentenbestedingen op peil blijven door bijvoorbeeld het bestaan van werkloosheidsuitkeringen.

Deze stabilisatoren geven rust in de begroting en het Poldermodel.

Volgend jaar maart maakt het kabinet de voorlopige winst- en verliesrekening op van de eerste regeringsmaanden. Dat kan nog wel lastig worden, want als de groei in 1999 een half procentpunt tegenvalt, moet alleen op de uitgaven al een miljard gulden worden bezuinigd - maar de bezuinigingsprincipes staan niet ter discussie. Na de sanering van de verzorgingsstaat de afgelopen jaren is een verdere (drastische) reductie van de collectieve sector niet te verwachten.

De automatische piloot dwingt de ministers ook met de handen over elkaar te gaan zitten in de controlekamer van de Nederlandse economie. Het enige waar het kabinet nog wat verbale invloed kan uitoefenen is de stijging van de lonen, die volgens de CPB-modellen leidt tot een toename van de werkloosheid. Maar het rentebeleid is uitbesteed aan de Europese Centrale Bank en ook het begrotingsbeleid wordt met de vorming van de Economische en Monetaire Unie (EMU) steeds Europeser.

Zoals de Nederlandse begroting gevoelig is voor economische schommelingen, zo is de economische conjunctuur gevoelig voor de begroting. Met een verlaging van de belasting kan het kabinet de consumentenbestedingen aanjagen. De omvang van de belastinginning in Nederland maakt dat lastenverlichtingen ook een behoorlijk effect hebben.

Het is dus aantrekkelijk voor het kabinet om in magere jaren deze `macht' van de overheid te gebruiken om de economische groei wat op te peppen. Het Keynesiaanse gedachtegoed, waarbij de overheid in moeilijke tijden de bestedingen tracht aan te jagen, is in de politiek verdacht geworden na vruchteloze pogingen van Den Uyl bij de crisis in de jaren zeventig. Het huidige links-liberale kabinet heeft wel voor 2001, het jaar wanneer een economische dip wordt voorzien, een lastenverlichting van 4,5 miljard gulden in petto.

De begrotingsmachine beperkt echter de mogelijkheden om de belasting te verlagen. Als de belasting- en aardgasopbrengsten tegenvallen, vangt de Nederlandse regering deze tegenvallers op door het begrotingstekort te laten oplopen (voor driekwart) en de lasten minder te verlagen (een kwart). Bij een tekort van 1,75 procent van het bruto binnenlands product wordt al de helft van de tegenvaller opgevangen met hogere belasting.

Dat betekent dat juist als het economisch slechter gaat, de belastingen verder oplopen en dat versterkt de economische dip weer, een `procyclisch' effect. Het is voor het kabinet dan aantrekkelijker om het tekort te laten oplopen in plaats van de lasten, maar volgens de EMU-normen mag het tekort op de begroting maximaal drie procent bedragen.

Het enige wat het kabinet-Kok had kunnen doen in de vette jaren is zorgen voor een heel laag EMU-tekort, zodat er de komende jaren ruimte was geweest om dit fors te laten oplopen. In 1997 is het EMU-tekort uitgekomen op 0,9 procent, maar ondanks het feit dat 1998 een economisch topjaar wordt, loopt het tekort dit jaar waarschijnlijk op naar 1,5 procent. De begrotingsmachine is dus niet ideaal afgesteld voor economische tegenwind. Het maakt de macht van de regering in de Nederlandse economie kleiner dan die had kunnen zijn.