Ambtenaar moet zwijgen en dienen

Ambtenaren moeten zich verre houden van maatschappelijk-politieke discussies, meent P.B. Cliteur.

In een prachtig portret van zijn generatie, gepubliceerd onder de even toepasselijke als korte titel Our Age (1990), schrijft de Brit Noel Annan over Margaret Thatcher. Annan is bepaald geen vriend van de Iron Lady, maar zelfs hij spreekt bewonderend over haar grote werkkracht. Die werkkracht moest zij ook wel hebben, want zij wilde weinig tot niets overlaten aan haar ambtenaren, omdat zij hen niet vertrouwde. Zij wilde eigenlijk nooit iets delegeren aan haar staf. Thatchers favoriete televisie-programma was Yes Minister, omdat het zo prachtig liet zien hoe ambtenaren proberen hun politieke superieuren te slim af te zijn.

Gezonde achterdocht jegens het ambtelijk apparaat is in Nederland niet sterk ontwikkeld. Het zijn veeleer de politici (en niet de ambtenaren) die worden gewantrouwd. In 1969 was het even schrikken na een openbare les van de jurist en bestuurskundige Crince le Roy, die gewag maakte van een vierde macht in de staat. De ambtenaren zouden als vierde macht naast de traditionele andere drie machten van wetgeving, bestuur en rechtspraak een dominante rol spelen. Maar kennelijk geschrokken van de aandacht die zijn kwalificatie kreeg, haastte Crince le Roy zich te verklaren dat hij toch echt niets ten nadele van de ambtenaren had willen zeggen. In geen enkel opzicht wilde hij afbreuk doen aan de verhoudingen in ons staatsbestel, zoals deze in de loop der tijd waren gegroeid.

De reactie van Crince le Roy mag karakteristiek heten voor de Nederlandse houding. Des te opvallender is het dan ook dat Paars I en Paars II, in het bijzonder de minister-president, zich inspanning getroosten de ambtenaren weer op de plaats te krijgen waar zij constitutioneel in een democratie thuishoren: als loyale uitvoerders van democratisch tot stand gekomen beleid.

Het is vanuit deze staatsrechtelijk zuivere positie dat de minister-president onlangs stelde dat topambtenaren zeer terughoudend moeten zijn met het doen van publieke uitspraken over het kabinetsbeleid (NRC Handelsblad, 30 augustus). Voor mij had de minister-president het nog wel wat forser mogen stellen: ambtenaren behoren zich verre te houden van politieke discussies en elke interventie in het maatschappelijk-politiek debat over beleidsprioriteiten zou klip en klaar moeten worden verboden.

Dat de tijd rijp is voor een herstel van de normen waarop een parlementaire democratie is gebaseerd en zonder welke deze niet kan voortbestaan, blijkt uit verschillende incidenten die zich onder Paars I en Paars II hebben voorgedaan.

Allereerst was er natuurlijk de taaie strijd van de ambtenaren van het openbaar ministerie voor een status aparte binnen het ambtenarenapparaat. Die strijd is nu gelukkig beslecht. In de nieuwe Wet op de Rechterlijke Organisatie wordt duidelijk gesteld dat de minister in concrete gevallen zelfs opdrachten aan het OM kan geven. De laatste tijd lijken het echter de gewone topambtenaren te zijn, in het bijzonder de secretarissen-generaal, die het moeilijk hebben met hun aan het ministerieel gezag ondergeschikte positie.

H. Borghouts secretaris-generaal op het ministerie van Justitie, betoonde zich afgelopen zomer een voorstander van `dualiteit van zeggenschap' over de politie. Deze moet mede blijven liggen bij de minister van Justitie en niet alleen bij de minister van Binnenlandse Zaken, zoals het voornemen was.

De secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken, S. Van Wijnbergen, schreef in het PvdA-Vlugschrift dat het regeerakkoord van het nieuwe paarse kabinet te optimistisch was.

Op de vraag of zijn minister vooraf wist dat hij deze opvatting ging ventileren, antwoordde de secretaris-generaal zelfbewust ontkennend. Enkele dagen later voegde L. Geelhoed, secretaris-generaal op het ministerie van Algemene Zaken, zich bij het koor van de voor hun beurt pratende ambtenaren. In het tijdschrift Mr. filosofeerde Geelhoed vorige maand vrijmoedig over de kwaliteit van de stafafdelingen wetgeving op het ministerie van Justitie. Geelhoed meende dat het wetenschappelijk debat zeker wat betreft de rechtspraktijk, geleid wordt door de advocatuur en niet door de universiteiten, laat staan door justitie.

Een vierde topambtenaar die zich in de media profileerde met politieke uitspraken was Clan Visser 't Hooft. In Vrij Nederland vertelde deze ambtenaar van het ministerie van Onderwijs dat minister Hermans staatssecretaris Adelmund en de Tweede Kamer verkeerde prioriteiten stelden bij de besteding van de onderwijsbegroting. Nu is het feit dat ambtenaren proberen de speelruimte voor hun handelen op te rekken niet vreemd of uitzonderlijk. Het wordt pas zorgwekkend wanneer burgers bestuurders en intellectuelen dreigen te vergeten waarom dit in een democratie verwerpelijk is. Dit nu lijkt het geval te zijn, zoals blijkt uit de reacties. In de eerste plaats vonden sommige burgers dat dergelijke ambtenaren een pluim verdienen. Ambtelijke dwarsliggers wordt op die manier een heldenrol toegedicht. Een ambtenaar in een democratie mag echter nooit naar buiten treden met opvattingen die door de burgers niet kunnen worden gecorrigeerd.

Wat zijn nu de oorzaken van deze staatsrechtelijke misvattingen?

De eerste lijkt een gebrek aan kennis van de grondslagen van het constitutioneel recht te zijn, en de al dan niet uitgesproken wens om deze te vervangen door een mengsel van bedrijfsorganisatorische aanbevelingen en managements-filosofie.

Het meest fnuikend zijn misschien nog wel de beschouwingen van organisatiedeskundigen die op onduidelijke gronden de opvatting verbreiden dat centraal aangestuurd beleid niet langer mogelijk zou zijn.

De tweede oorzaak van de malaise lijkt te zijn dat er geen duidelijk onderscheid bestaat tussen de functies die verschillende organen in de staat moeten vervullen. De elementaire denkfout daarbij is dat kritiek van welke kant dan ook goed is. Dit is echter onjuist. Het overheidsbeleid moet kritisch worden gecontroleerd door de volksvertegenwoordiging en door de burgers. Met name door `freischwebende Intelligenz' aan universiteiten en door kritische journalisten. Maar het plaatsen van ambtenaren in een rol van critici van het overheidsbeleid is volstrekt ongewenst.

De derde oorzaak is het misverstand dat bestaat ten aanzien van de werkingssfeer van grondrechten. Wat velen parten lijkt te spelen, is dat men denkt dat een ambtenaar recht heeft op vrijheid van meningsuiting. Dit is een ernstig misverstand. Grondrechten beschermen burgers tegenover de overheid.

Ambtenaren het recht toekennen zich publiekelijk te distantieren van het democratisch tot stand gekomen overheidsbeleid zou leiden tot een verlamming van het overheidsapparaat. De erkenning van ambtelijke dissidentie zou de staat in een chaos veranderen.

De vierde en laatste oorzaak lijkt te zijn het onvoldoende doordenken van de problemen waarop men stuit wanneer ambtenaren inderdaad het recht wordt toegekend om het overheidsbeleid te kritiseren. Als Borghouts pleidooien mag houden voor dualiteit van zeggenschap over de politie waarom zou de secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken daar dan geen stuk tegen mogen publiceren? En als de secretarissen-generaal dat mogen, waarom zouden directeuren-generaal, bijvoorbeeld van Justitie, dan niet in de krant mogen verklaren dat zij het oneens zijn met hun secretaris-generaal? “Omdat op die manier het overheidsapparaat onbeheersbaar wordt', zal de secretaris-generaal ongetwijfeld antwoorden.

Maar ambtelijke hierarchie en beheersing van het apparaat is geen doel op zichzelf. Het is een instrument om het burgers mogelijk te maken beleid te controleren. En dat kan alleen wanneer veel macht wordt gevestigd bij personen en organen die voor burgers beheersbaar zijn: bij de ministers dus, en niet bij de ambtenaren.

Laten we hopen dat Paars II er in slaagt de ambities van ambtenaren te beteugelen. Een democratie die niet voor haar eigen principes wil strijden is tot de ondergang gedoemd.