Komst Europees strafrecht vergt serieus debat in Nederland

Binnen het Europees Parlement bestaan vergevorderde plannen om te komen tot een Europees Wetboek van Strafrecht en Strafvordering. Een eerste ontwerp is inmiddels gereed en circuleert in kleine kring. Op het punt van het bewijsrecht is sprake van een enorme verbetering vergeleken bij de huidige nationale wetgeving, menen de advocaten Jurjen Pen en Dirk van der Landen. De beroepsmogelijkheden betekenen daarentegen een verslechtering. Het wordt hoog tijd voor een discussie in Nederland over deze voorstellen.

Het strafrecht vormt al geruime tijd onderdeel van het proces van de Europese integratie. Een vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal binnen het grondgebied van de Europese Unie veronderstelt politiele en justitiele samenwerking tussen de lidstaten. De bestrijding van de grensoverschrijdende georganiseerde misdaad noopt tot onderlinge afstemming van het strafrechtelijk beleid. Tenslotte vergt het toenemende belang van de economische regelgeving van de Europese gemeenschap een effectievere rechtshandhaving op gemeenschapsniveau.

In dit kader is achter de coulissen van de Europese instanties al veel tot stand gebracht. Behoorlijk verstrekkend zijn bijvoorbeeld de overeenkomst aangaande de bescherming van de financiele belangen van de Europese Gemeenschappen van 26 juli 1995 en de aanvullende protocollen bij deze overeenkomst. Deze zaken hebben evenwel nauwelijks geleid tot enige discussie in ons land. Wellicht wordt dat anders nu blijkt dat het Europees Parlement opdracht heeft gegeven aan een commissie om voortbouwend op de bestaande regelgeving een Europees Wetboek van Strafrecht en Strafvordering te ontwerpen. Het ontwerp is inmiddels gereed en circuleert in kleine kring.

Hoe gevoelig de europeanisering van het strafrecht ligt blijkt al uit de naamgeving van het wetboek. De term wetboek is vermeden. In plaats daarvan is gekozen voor de naam Corpus Juris. Deze gevoeligheid hangt samen met de idee dat het strafrecht en de strafrechtspleging bij uitstek nationale aangelegenheden zijn vanwege de in het geding zijnde uiteenlopende nationale waarden. Dit tot dusver rotsvaste uitgangspunt gaat in een klap op de helling indien het Corpus Juris wordt ingevoerd.

In de memorie van toelichting bij het ontwerp wordt onomwonden gesteld dat de basis voor het ontwerp kan worden gevonden in artikel 209a van het EG-verdrag. Dit betekent in beginsel dat het ontwerp kan worden ingevoerd zonder bemoeienis van de nationale parlementen. Het kan immers worden beschouwd als een nadere uitwerking van reeds bestaande Europese bevoegdheden. Dit moge juridisch wellicht zo zijn, het lijkt ons echter politiek volslagen onhaalbaar het voorliggende ontwerp in te voeren zonder een politieke discussie in de nationale parlementen. De op het spel staande belangen zijn immers te groot.

Wij wilen een aanzet geven tot zo'n discussie. Daartoe geven wij op basis van de geautoriseerde Vlaamse vertaling de hoofdlijnen weer van het ontwerp. In het Corpus Juris zijn slechts acht strafbepalingen opgenomen. Dit betreft delicten tegen belangen van de Europese Unie.

Het gaat hierbij om: fraude ten nadele van het communautaire budget (EG-fraude), fraude inzake marktmanipulatie omkoping, misbruik van functie, misbruik van vertrouwen, bekendmaking van ambtsgeheimen, witwassen en heling en tenslotte bendevorming.

De straffen op overtreding van deze delictsomschrijvingen zijn opgenomen in artikel 9. Voor fysieke (natuurlijke) personen is de maximale straf een gevangenisstraf van vijf jaar en/of een boete van ten hoogste 1 miljoen ECU. Voor rechtspersonen zijn dat plaatsing onder gerechtelijk toezicht voor een periode van ten hoogste vijf jaar en/of een boete van ten hoogste 1 miljoen ECU, die kan worden opgetrokken tot het vijfvoudige van het voordeel dat betrokkene met het misdrijf heeft verkregen.

Het betreft hier allemaal delicten die vallen binnen de sfeer van Europese belangen.

Tegen overheveling van deze delicten uit de nationale rechtssferen naar een Europese rechtssfeer zal dan ook waarschijnlijk weinig bezwaar bestaan. Indien het ontwerp wordt ingevoerd zal daarvan echter een grote aanzuigende werking uitgaan. Immers alle delicten met een grensoverschrijdend karakter raken in beginsel de belangen van de Unie. Ook bijvoorbeeld delicten van een sterk levensbeschouwelijk karakter, zoals abortus en euthanasie, kunnen op deze wijze worden toegevoegd aan het Europese strafrecht.

Voorts moet er worden gedacht aan grensoverschrijdende criminaliteit. Het meest evidente voorbeeld daarvan is de drugshandel. Het valt te voorzien dat binnen de kortste keren de nationale strafrechter zich alleen nog maar zal bezighouden met geweldsdelicten, verkeersdelicten en dergelijke en dat serieuzere zaken zullen worden berecht door Europese hoven.

Het Europees Wetboek van Strafrecht omvat voorts enkele algemene leerstukken. Zo is er een algemene bepaling over: opzet en schuld, dwaling, individuele strafrechtelijke verantwoordelijkheid, strafrechtelijke verantwoordelijkheid van bedrijfsleiders, strafrechtelijke verantwoordelijkheid van organisaties en samenloop. Het behoeft geen betoog dat de uitwerking die aan deze centrale leerstukken wordt gegeven nogal afwijkt van de Nederlandse praktijk. Er is immers naar gestreefd om te komen tot een werkbaar compromis tussen de verschillende strafrechtsculturen in de diverse lidstaten van de Unie.

In het totaal bevat het Wetboek van Strafrecht 17 bepalingen. In vergelijking met de relatief bescheiden opzet van het Europees Wetboek van Strafrecht is het Europees Wetboek van Strafvordering veel meer omvattend. Zo wordt voor de strafvordering uitgegaan van het beginsel van een Europees territoir.

Voor het opsporen en vervolging van de hierboven genoemde Europese misdrijven vervallen dus de nationale grenzen. Met de vervolging is het Europees Openbaar Ministerie (EOM) belast. Krachtens artikel 18, derde lid bestaat het Europees Openbaar Ministerie uit een Europese procureur-generaal (EPG) waarvan de diensten in Brussel zijn gevestigd, en uit uitgevaardigde Europese procureurs-generaal (AEPG), waarvan de diensten gevestigd zijn in de hoofdstad van elke lidstaat.

In artikel 18, vijfde lid is bepaald dat de leden van het nationale Openbaar Ministerie ten overstaan van het Europees Openbaar Ministerie zijn gehouden aan een plicht tot bijstand. De nationale overheden, dat wil zeggen politie, procureurs onderzoeksrechters, ambtenaren van opsporingsinstanties zoals de fiscus of de douane zijn verplicht het Europees Openbaar Ministerie in kennis te stellen van alle feiten die kunnen worden gekwalificeerd als een overtreding van een van de bepalingen van het Europees Wetboek van Strafrecht. Wanneer een onderzoek geleid door een nationale instantie een van de Europese misdrijven aan het licht brengt, moet het dossier onmiddellijk aan het Europees Openbaar Ministerie worden overgedragen.

Het is het Europees Openbaar Ministerie dat beslist of een strafrechtelijk onderzoek naar een Europees misdrijf wordt geopend danwel wordt voortgezet. Het Europees Openbaar Ministerie heeft vergaande onderzoeksbevoegdheden. Zo kan een Europees Openbaar Ministerie huiszoekingen, inbeslagnames en het afluisteren van telefoongesprekken vorderen. Voor het rechterlijk toezicht op de uitoefening van deze dwangmiddelen wordt een Europees rechter-commissariaat ingesteld: de zogenaamde rechter van vrijheden.

Voorts kan het Europees Openbaar Ministerie tegen een verdachte een voorlopige hechtenis vorderen voor de duur van een periode van maximaal zes maanden eventueel te verlengen voor de duur van drie maanden. Deze bevoegdheid bestaat krachtens artikel 20, derde lid onder g, wanneer er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat de verdachte een van de Europese misdrijven heeft gepleegd of wanneer er gegronde redenen zijn te vrezen dat de verdachte een dergelijke misdrijf zal plegen of zich na het plegen ervan aan het gerecht zal onttrekken. Een dergelijke vordering van het Europees Openbaar Ministerie dient te worden gericht aan de bevoegde nationale gerechtelijke instantie. Deze is bij de waardering van de vordering evenwel gebonden aan Europese procesregels. Na afsluiting van het voorbereidend onderzoek kan het Europees Openbaar Ministerie een transactie aangaan met de verdachte. Indien dit niet gebeurd dient de zaak te worden aangebracht bij een onafhankelijk en onpartijdig nationaal rechtscollege bestaande uit beroepsrechters dat zetelt op de plaats waar de afgeleid Europees procureur-generaal is gevestigd.

In het Europees Wetboek van Strafvordering is een fors aantal bepalingen opgenomen dat betrekking heeft op de procedure ter terechtzitting. Opvallend is daarbij dat ruim aandacht is besteed aan de rechten van de verdediging. De toon wordt gezet door artikel 29 onder het kopje rechten van de verdediging. Het eerste lid luidt: “In elk proces wegens een hierboven gedefinieerd misdrijf geniet de verdachte de rechten van de verdediging die hem zijn toegekend door artikel 6 van het Europees Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en door artikel 14 van het Internationaal Verdrag van de UNO inzake burgelijke en politieke rechten'.

Krachtens het derde lid heeft de verdachte vanaf het eerste verhoor het recht op kennisname van de inhoud van de tegen hem ingebrachte tenlastelegging, op bijstand van een raadsman naar keuze en indien nodig van een tolk. Voorts heeft hij een ongeclausuleerd zwijgrecht. Met name het in artikel 32 geregelde bewijsrecht biedt veel meer garanties voor de verdachte dan het thans fungerende Nederlandse procesrecht. Zo zijn als bewijsmiddel slechts toegelaten getuigenverklaringen die rechtstreeks op de zitting ten overstaande van de rechter zijn afgelegd hetzij op de terechtzitting worden afgelegd via een audiovisuele verbinding wanneer de getuige zich in het buitenland bevindt, hetzij zijn opgetekend door het Europees Openbaar Ministerie in de vorm van een Europees proces-verbaal van getuigenverhoor.

In dat laatste geval moet de verklaring krachtens artikel 32, eerste lid onder a zijn afgelegd voor een rechter in aanwezigheid van de verdediging, moet de verdediging in de gelegenheid zijn gesteld om vragen te stellen en moet de ondervraging op video zijn opgenomen. In vergelijking tot het Nederlandse strafrechtelijke bewijsrecht waarbij veelvuldig gebruik wordt gemaakt van door de politie opgenomen getuigenverklaringen waarbij noch de verdachte noch diens raadsman aanwezig is geweest, is dit een enorme sprong voorwaarts.

Artikel 33 bevat voorts een regeling omtrent de uitsluiting van bewijzen die zijn verkregen in strijd met fundamentele rechtsregels. Zo is nationaal bewijsmateriaal dat is verkregen in strijd met de waarborgen die aan de verdachte zijn toegekend in het Europees Wetboek van Strafvordering onbruikbaar in een Europese strafprocedure.

Indien de verdachte wordt veroordeeld heeft hij het recht om hoger beroep aan te tekenen bij een beroepsinstantie.

Het hoger beroep behelst een volledig nieuwe behandeling van de zaak. Aan het Europees Openbaar Ministerie komt een soortgelijke bevoegdheid toe. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen te Luxemburg treedt op als een soort cassatierechter. Opvallend is evenwel dat het recht op het instellen van cassatie slechts toekomt aan het Europees Openbaar Ministerie of een van de nationale overheden, maar niet aan de veroordeelde.

In geval een veroordelend vonnis in kracht van gewijsde treedt, wordt het onmiddellijk overgemaakt aan het Europees Openbaar Ministerie en aan de overheden van de lidstaat aangeduid als de plaats van de uitvoering van het vonnis. Het vonnis wordt onder verantwoordelijkheid van een Europees Openbaar Ministerie uitgevoerd door een van de lidstaten. Dit kan een andere plaats zijn als waar het vonnis is uitgesproken. In beginsel wordt de uitvoering van de straf beheerst door de regels van de lidstaat die als plaats van de tenuitvoerlegging in het vonnis wordt aangewezen.

Het behoeft geen betoog dat invoering van het Europees Wetboek van Strafrecht en Strafvordering enorme gevolgen zal hebben voor de strafrechtspleging. Er ontstaat een Europese rechtssfeer op het gebied van het strafrecht. Zo kunnen bijvoorbeeld uitspraken van het Hof in Athene of Madrid richtinggevend zijn voor de Europese strafrechter in Amsterdam. De rechtsvorming zal derhalve niet langer worden beheerst door thans nog zeer belangrijke instanties als de Hoge Raad der Nederlanden te Den Haag.

Voorts wordt de strafrechtsadvocatuur geinternationaliseerd. Een verdachte die terecht moet staan in Parijs kan evengoed de bijstand inroepen van een Nederlandse strafpleiter dan van een Franse en andersom.

Degenen die deze ontwikkeling betreuren dienen terdege te beseffen dat er voor de kwaliteit van de strafrechtspleging ook veel winst valt te behalen. Met name het Europees bewijsrecht is een enorme verbetering ten opzichte van het fungerende nationale recht.

Op andere onderdelen bijvoorbeeld de voorlopige hechtenis en de beperkte toegang tot de cassatierechter is vanuit het gezichtspunt van de rechtsbescherming kritiek op zijn plaats. Een ander voordeel is dat er een einde komt aan de immer moeizame interstatelijke rechtshulp op strafrechtelijk terrein. Er komt een organisatie die in heel Europa kan worden aangesproken op de wijze waarop de vervolging wordt vormgegeven. Gezien de moeizame wijze waarop het Nederlandse Openbaar Ministerie opereert behoeft zulks geen verlies te zijn. Wel is een vraag welk democratisch gekozen orgaan het Europees Openbaar Ministerie ter verantwoording kan roepen.

Een evident nadeel is dat in elke lidstaat twee strafrechtsystemen naast elkaar gaan ontstaan. De Amerikaanse praktijk leert evenwel dat dit geen onoverkomelijk bezwaar hoeft te zijn. Immers ook in de Verenigde Staten is er sprake van statelijk en een federaal strafrecht.

Hoe ook over de precieze uitwerking wordt gedacht, in elk geval moet worden geconstateerd dat de commissie een knap werkstuk heeft geleverd dat aanknopingspunten biedt voor een verdere discussie. Dan moet die discussie er wel komen. Komt die er niet dan lopen we met zijn allen het risico om onvoorbereid te worden geconfronteerd met de inwerkingtreding van de Corpus juris in het mededelingenblad van de Europese Gemeenschappen.