De NAVO begeeft zich op glad ijs

Als de NAVO op het laatste moment besluit niet tot luchtaanvallen in Joegoslavie over te gaan, dreigt uit het zicht te verdwijnen dat zij een precedent heeft geschapen. De Alliantie heeft met haar activation order niet alleen een vrijmoedige eigen interpretatie gegeven van een resolutie van de VN-Veiligheidsraad, zij heeft zich ook eigenmachtig gemengd in de binnenlandse aangelegenheden van een lid van de Volkerenorganisatie.

Dat de NAVO inziet zich op glad ijs te hebben gewaagd, blijkt uit de afwezigheid van enige openbare volkenrechtelijke verantwoording van haar beslissing om tot militair handelen over te gaan. Het wordt aan de (deelnemende) lidstaten overgelaten dat desgewenst en zonodig te doen. Er zouden nu in de betrokken parlementen interessante juridische debatten kunnen worden verwacht, ware het niet dat deze al bij voorbaat op politieke gronden hun goedkeuring aan militair ingrijpen hadden gehecht.

Hoezeer de NAVO zich heeft laten leiden door de hoop dat het bij dreigementen zou kunnen blijven, blijkt uit de follow up die in het overleg tussen onderhandelaar Holbrooke en Milosevic is voorzien. Als de Joegoslavische president zijn beloftes gestand doet en daadwerkelijk bereidheid toont de opdrachten van de Veiligheidsraad uit te voeren treedt de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) op de voorgrond. Zij zal dan namelijk de verantwoordelijkheid op zich nemen voor de tweeduizend waarnemers die in Kosovo toezicht zullen houden. De OVSE is, anders dan de NAVO, uitsluitend een politieke organisatie. Haar gevarieerde ledenbestand, dat zich uitstrekt tot ver in Centraal-Azie staat daar borg voor. Voor de militaire ondersteuning van de operatie waarneming vanuit de lucht en de ruimte inbegrepen, zal de NAVO (lees: de Verenigde Staten) zorg dragen. Maar de eerste verantwoordelijkheid ligt onder die omstandigheden toch niet meer bij de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie. Een terugkeer van de beruchte dubbele sleutel, de gedeelde verantwoordelijkheid van VN en NAVO in Bosnie, die onder meer de ramp van Srebrenica mogelijk maakte, is niet uitgesloten, zij het dat de dubbele sleutel in het geval van Kosovo in handen zou zijn van de OVSE en de NAVO, met de VN op de achtergrond.

De constructie met de OVSE in een toezichthoudende rol lijkt een poging het onverzoenlijke te verzoenen. De Russische Federatie heeft als permanent lid van de Veiligheidsraad geen misverstand laten bestaan over haar verzet tegen een militaire interventie van de NAVO in Joegoslavie. Maar zij is ook een vooraanstaand lid van de OVSE en zij is in die capaciteit gevraagd plaats te nemen in de waarnemersgroep.

Op die manier zouden de Russen niet alleen direct in de afwikkeling van de burgeroorlog in Kosovo worden betrokken, maar zou ook voor Milosevic de pil makkelijker te slikken zijn. Zoals hij al triomfantelijk aan het Servische volk heeft uitgelegd: de crisis in Kosovo kan slechts met politieke middelen worden opgelost. De aanwezigheid van Russische waarnemers zou immers de Tomahawks uit het Joegoslavische luchtruim houden.

Als dit de (voorlopige) uitkomst zou zijn van een week van oplopende spanningen, zouden velen daar vrede mee hebben. Als de wapens tot zwijgen worden gebracht en het moorden ophoudt, is alles gewonnen. Dat de NAVO zich daartoe in een volkenrechtelijke spagaat heeft gemanoeuvreerd, kan dan min of meer stilzwijgend worden aanvaard. Maar dat neemt toch niet weg dat zij een precedent heeft geschapen.

De internationale gemeenschap heeft eerder militaire operaties ondernomen die niet onomstreden waren. Het succes in de Golfoorlog heeft de aarzelingen doen vergeten die in de voorbereidingsfase bestonden. De Sovjet-diplomaat Primakov, nu premier van Rusland, heeft toen tot het laatste moment gepoogd voor Saddam Hussein een politieke uitweg te vinden - met inbegrip van het doen van een voorstel tot het afstaan van grondgebied door Koeweit. En ook de Franse diplomatie liet zich niet onbetuigd. De luchtaanvallen van de NAVO in Bosnie, escalerend in de zomer van 1995, zijn destijds op zware kritiek gestuit van Kremlin en Doema. Maar met haar activation order van deze week is de NAVO een stap verder gegaan. De Iraakse overval op Koeweit was een daad van grensoverschrijdende agressie zoals in het VN-Handvest omschreven. De interventie in Bosnie had plaats met instemming van de Bosnische regering, hoe betrekkelijk haar status op dat moment in politieke zin ook was.

In Kosovo evenwel gaat het om een daad van geweld in een soeverein land tegen de wil van de regering van dat land in, een regering die in een gewapend conflict is verwikkeld met een afscheidingsbeweging.

Ook als luchtaanvallen achterwege blijven staat buiten twijfel dat Milosevic heeft ingebonden onder dreiging van geweld. Volkenrechtelijk is een nieuwe situatie ontstaan die verregaande consequenties kan hebben. Een regionale organisatie, de NAVO, is - zonder dat consensus was bereikt in de Veiligheidsraad, en zonder dat een van haar leden met agressie werd bedreigd of agressie onderging - out of area tot geweldshandelingen overgegaan. Zij is zo op gespannen voet komen te staan met het VN-Handvest. Dat is een feitelijke constatering die geldig blijft ook als het niet tot bombardementen komt. Met de activation order en het ultimatum van 96 uur heeft de NAVO ten minste haar militaire macht in het spel gebracht als factor in lopende internationale onderhandelingen. Andere mogendheden of groepen van mogendheden zouden in de toekomst dat voorbeeld kunnen volgen. Het was precies de bedoeling van de auteurs van het VN-Handvest dat zoiets voor goed zou worden uitgesloten.

Daarmee is het dilemma getekend. De keuze lag tussen het laten voortduren van de ernstige schending van de mensenrechten van de meerderheid van de Kosovaarse bevolking en een volkenrechtelijk omstreden militaire interventie die beoogt aan de schending een einde te maken. Volkenrechtelijk omstreden, omdat twee van de permanente leden van de Veiligheidsraad, Rusland en China, daaraan niet hun goedkeuring wensten te geven.

Als de diplomatie alsnog wint, kan achteraf van een pragmatisch tweesporenbeleid worden gesproken.

Maar als eenmaal de kruisraketten vliegen zal de wereld een illusie armer zijn. Het volkenrecht zoals dat in 1945 met de oprichting van de Verenigde Naties tot stand kwam, is aan revisie toe. De plaats en betekenis van regionale organisaties in het volkenrecht dienen opnieuw te worden overwogen nu de NAVO daaraan weliswaar onder druk van de omstandigheden haar eigen afwijkende interpretatie heeft gegeven.