Verstikkende formuleringen

Het goed redigeren van fiscale wetten is een hele klus. Foutjes in de formulering van de belastingwet hebben de schatkist de afgelopen jaren bijna een miljard gulden gekost. In het begin van de vorige kabinetsperiode moest er een spoedwetje met de noodgreep van terugwerkende kracht aan te pas komen om een nieuw gat van een half miljard gulden te voorkomen.

Regering noch parlement noch het ambtelijk apparaat heeft er belang bij zulke blamages van de daken te schreeuwen en daarom hoort men weinig over bijvoorbeeld het terugbetalen van jaren aan wijnaccijns aan drankenimporteurs of het teruggeven van bijzondere belasting over personenauto's aan eigenaren van kleine bestelauto's.

Deze wetgevingsfouten dateren alle uit een periode waarin Willem Vermeend nog geen staatssecretaris van Financien was. Wel draagt hij als voormalig Kamerlid medeverantwoordelijkheid. In die functie was hij overigens ook zelf al duchtig aan het wetgeven. Gemiddeld eens per jaar verdedigde hij een initiatiefwetsvoorstel. Eenmaal beedigd als staatssecretaris ging hij op de oude voet verder, zo onthulde Vermeend vorige week in het personeelsblad WIJ van Financien: “Toen ik hier vier jaar geleden binnenkwam was mijn eerste verzoek: een computer op mijn kamer. Ik sloeg het regeerakkoord open en begon te tikken.'

Het verhaal gaat verder in een eveneens vorige week verschenen vraaggesprek in het blad Tribuut van de Nederlandse Federatie van Belastingadviseurs. Vermeend: `Na enige tijd vroegen de ambtenaren wat ik aan het doen was. Toen ik zei dat ik een wetsvoorstel aan het schrijven was, antwoordden ze me dat dat toch echt niet de bedoeling was.' Vermeend conformeerde zich aan wat kennelijk wel de bedoeling was, maar veranderde de heersende cultuur in twee opzichten. Hij introduceerde een sterke persoonlijke betrokkenheid van de staatssecretaris en hij betrok in ongekend ruime mate buitenstaanders bij het wetgevingsproces.

Onder de externe deskundigen is een vooraanstaande plaats weggelegd voor de Roterdamse hoogleraar Leo Stevens. Deze gaf bij de aanbieding van de vijfde druk van zijn handboek over de inkomstenbelasting aan Vermeend een ongevraagd advies: grijp de opzet voor een nieuw belastingstelsel voor de 21ste eeuw aan om de hele inkomstenbelasting te herschrijven en beperk de herziening niet tot hier en daar een onderdeel. Stevens wijst er op dat iedere burger wordt geacht de wet te kennen.

Maar wie bijvoorbeeld een van de kernbegrippen van de inkomstenbelasting (de aanmerkelijk belangregeling) wil doorgronden, “wordt vermalen door zeven ongenummerde volzinnen boordevol voorwaarden, waarin tot overmaat van ramp ook nog telkens onderling wordt verwezen. Het is frustrerend als geschoold fiscalist wetteksten te moeten lezen en herlezen om vervolgens te moeten constateren dat de bewoordingen van de wet je verstikkend opslurpen als een moeras.'

De hooggeleerde heeft verscheidene suggesties bij de hand. Deels zijn die taalkundig, maar hij roept ook de informatietechnologie te hulp: `De daar ontwikkelde toepassingsmethodieken op basis van de `als-dan' netwerken, zouden ook in de techniek van regelgeving moeten worden benut.' De oproep om de bestaande wet te herschrijven, kwam als een boemerang bij Stevens terug via een commentaar in de Nederlandse Staatscourant. Daarin werd de hoogleraar uitgenodigd eens een voorbeeld van de nieuwe wetgevingstechniek te geven. Stevens nam de uitdaging aan met een pilotstudy aan de hand van artikel vijf van de inkomstenbelasting. Dat regelt hoe inkomsten fiscaal moeten worden verdeeld tussen een belastingplichtige, diens echtgenote en kinderen.

De herfomulering die Stevens vandaag publiceert in het Weekblad fiscaal recht, is een verademing. De zin `in afwijking in zoverre van het tiende en elfde lid worden als bestanddelen van het inkomen van het kind aangemerkt:' wordt: `In alle gevallen behoren tot de bestanddelen van het inkomen van het kind:'. Dat leest veel prettiger, maar de vraag is wie daarvan profiteren, want de meeste mensen pakken bij een fiscaal probleem eerder een belastingalmanak dan een wetboek.

Meer principieel gaat Stevens aan de slag waar hij het begrip `in beginsel' in de wettekst invoert.

Dat schept een onduidelijkheid die strijdt met Stevens' eigen uitgangspunt dat “kenbaarheid en duidelijkheid van de regelgeving de meest elementaire vorm van rechtsbescherming van de burger vormt'. Als de rechter de grenzen van zo'n intuitief begrip moet trekken, betekent dat een lange periode van rechtsonzekerheid. Bovendien wordt een belastingalmanak dan helemaal onmisbaar. De aanbevolen `als-dan-aanpak' wordt al jaren toegepast in bijvoorbeeld de loonbelastingverklaring. Via meerkeuzevragen komt men vanzelf op de juiste loongroep. Mogelijk bevat die aanpak ook een belofte voor wettenmakers maar dat vergt dan een voortzetting van Stevens' experiment, want in het gepubliceerde voorbeeld gebruikt Stevens de aanbevolen techniek niet.

Overigens is voorzetting van het experiment eens te meer gerechtvaardigd omdat men op die manier blijkt te stuiten op vereenvoudigingsmogelijkheden en zelfs op onontdekte mazen in de wet. Zo ontdekte Stevens hoe vermogende ouders met een eigen BV hun (studerende) kinderen via een aandeelhouderschap in de BV belastingvrij geld kunnen toestoppen (zie nieuwsbericht op pagina 13). “Alle ingredienten voor een confectieachtige besparingsconstructie zijn aanwezig. Het is maar beter die meteen in de kiem te smoren', aldus Stevens. Vermeend moet misschien zelf maar even achter zijn tekstverwerker kruipen om het lek snel te dichten.