Akkoord Kosovo stelt oplossing van het conflict alleen maar uit

Met het akkoord dat de Amerikaanse onderhandelaar Holbrooke heeft gesloten met president Milosevic is de Kosovo-crisis nog lang niet ten einde, meent Jonathan Eyal. Op zijn hoogst is enkele maanden diplomatiek respijt gewonnen.

Toen de NAVO enkele weken geleden besloot tot voorbereiding van een militair optreden in Kosovo, stond het bondgenootschap twee belangrijke doelen voor ogen: het wilde zowel een beslissing afdwingen over het lot van de Albanese bevolking, als de geloofwaardigheid van Europa's veiligheidsapparaat beschermen.

Het akkoord dat de Amerikaanse speciale onderhandelaar Richard Holbrooke nu met president Milosevic van Joegoslavie heeft gesloten, leidt tot uitstel bij het zoeken naar een oplossing voor de eerste kwestie, en dreigt een nadelig precedent te scheppen voor wat betreft het Europese veiligheidsstelsel. Op zijn hoogst heeft Europa enkele maanden diplomatieke adempauze gewonnen.

Het akkoord is een klassiek voorbeeld van een compromis, waarbij alle betrokken partijen concessies hebben moeten doen in ruil voor toezeggingen. President Milosevic is gedwongen te erkennen dat Kosovo niet meer een binnenlandse aangelegenheid is. Hij moet zijn troepen uit de provincie terugtrekken, en 2.000 buitenlandse waarnemers toelaten die op de uitvoering van het akkoord moeten toezien. Eveneens heeft Milosevic nieuwe verkiezingen in Kosovo aanvaard, waarvan de uitslag alleen maar kan leiden tot instelling van een lokaal parlement gedomineerd door etnisch Albanese nationalisten. Voorts is toegezegd dat Kosovo een nieuwe federale status krijgt binnen Joegoslavie, en dat Belgrado het luchtruim boven Kosovo openstelt voor vluchten van de NAVO. In ruil voor dit alles heeft Milosevic luchtaanvallen op zijn leger voorkomen en stilzwijgende steun verkregen voor zijn standpunt dat Kosovo deel zal blijven uitmaken van Joegoslavie.

Op hun beurt hebben de etnische Albanezen moeten beloven hun streven naar totale onafhankelijkheid te matigen.

Ze zijn er echter in geslaagd het conflict in Kosovo op een internationaal niveau te tillen, iets waarnaar ze jaren hebben gestreefd. Daarnaast hebben ze zich verzekerd van westerse bescherming op het ogenblik waarop het Kosovo Bevrijdingsleger (UCK) dreigde te worden vernietigd door de Joegoslavische strijdkrachten.

De realiteit is echter genuanceerder: het akkoord is niets anders dan een afspraak om de Balkan in zijn huidige staat te `bevriezen'. De betrokken partijen, het Westen incluis, hebben een ontwikkeling op gang gebracht die door niemand in de hand te houden is.

Hoewel er nog wordt onderhandeld over de werkzaamheden van de tweeduizend waarnemers die in Kosovo moeten gaan verifieren of het akkoord wordt nageleefd, zal een fundamentele vraag waarschijnlijk onbeantwoord blijven: wordt hun taak een zuiver passief verzamelen van feitenmateriaal of zullen ze een actieve rol kunnen spelen in de uitvoering van het akkoord?

Het laat zich aanzien dat de westerse regeringen hopen op een mengeling van beide: de OVSE-missie in Kosovo zal licht bewapend zijn (hetgeen suggereert dat ze niet tot taak heeft vrede af te dwingen), maar ze zal luchtsteun ontvangen van de NAVO, wat erop wijst dat ze meer zal gaan doen dan louter observeren.

Het is niet moeilijk te begrijpen waarom Holbrooke deze dubbelzinnige constructie heeft gewild. Joegoslavie zou het stationeren van vreemde troepen om leiding te geven aan de uitvoering van een akkoord nooit hebben geaccepteerd; voor Milosevic zou dat het onherroepelijke verlies van Kosovo betekenen. Maar het Westen wilde geen herhaling van het debacle waarop de EU-waarnemingsmissie destijds in Kroatie is uitgelopen, waar de in het wit geklede mannen en vrouwen, uitgerust met weinig meer dan pen, papier en telefoon, door de lokale bevolking `ijsverkopers' werden genoemd.

Het resultaat is een missie in Kosovo die Milosevic in theorie zal beangstigen, maar in de praktijk zal geruststellen. De lichte wapens die men in Kosovo te dragen krijgt, zullen wellicht hun persoonlijke veiligheid beschermen maar zijn ongeschikt voor enig reeel militair doel. En de dreiging met luchtaanvallen door de NAVO wordt pas serieus wanneer alle personeel op de grond is geevacueerd; dat NAVO-vliegtuigen zouden gaan bombarderen terwijl er eigen mensen in Kosovo zijn, is ondenkbaar.

De missie moet weliswaar toezien op de terugtrekking van Joegoslavische eenheden uit de provincie. Maar onduidelijk is hoeveel troepen Joegoslavie in Kosovo mag houden, en over wat voor materieel zij mogen beschikken. Grote vraag is tevens of ook het UCK en andere Albanese organisaties zich moeten ontwapenen. En wie gaat de grens tussen Kosovo en Albanie controleren waar op dit ogenblik grootscheepse wapensmokkel plaatsvindt?

De tactiek van Milosevic is vrij simpel. Hij zal al zijn geregelde troepen terugtrekken, maar erop staan dat de Servische politie in functie blijft. Ook zal hij eisen dat de Joegoslavische kazernes in de provincie mogen blijven bestaan, ook al worden ze geinspecteerd door internationale waarnemers. De paramilitaire formaties in de door Serviers bewoonde gebieden in Kosovo zullen niet worden ontbonden. Milosevic zal volhouden dat hij nauwelijks controle heeft over hun activiteiten, net zoals hij dat in Kroatie en Bosnie heeft gedaan.

De Albanezen in Kosovo zullen zich in de eerste maanden van de operatie keurig gedragen. Ze hebben belang bij een zo groot mogelijke westerse betrokkenheid bij het gebied en zijn niet tot actieve gevechten in staat.

Daarnaast zullen ze, niet geheel onterecht, voor elk dorp waar vluchtelingen terugkeren aparte bescherming eisen. Verder zullen ze erop staan dat er Albanezen worden opgenomen in de politie van Kosovo of dat de Albanezen hun eigen politiemacht mogen vormen.

Tot slot staat wel haast vast dat de constitutionele besprekingen over beide bevolkingsgroepen tot niets zullen leiden. Zelfs als president Milosevic Kosovo serieus de status van republiek binnen een federaal Joegoslavie wil toekennen - en dat wil hij niet - dan nog is de kans groot dat Montenegro, de andere Joegoslavische republiek, zich tegen sommige afspraken zal verzetten. Ook zullen de Albanezen zich toeleggen op de vorming van eigen staatsinstellingen in hun streven naar volledige onafhankelijkheid. Het doel van beide partijen in dit conflict is niet veranderd; alleen de middelen zullen wellicht veranderen.

De waarnemingsmissie in Kosovo is toegekend aan de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa. De OVSE heeft veel gedaan voor bescherming van de mensenrechten en de vreedzame oplossing van conflicten, maar heeft geen ervaring met het soort operatie dat nu in Kosovo moet worden uitgevoerd.

De Amerikaanse regering weet dat het Congres in Washington de deelname van Amerikaanse troepen aan een missie waarover de Amerikaanse president geen rechtstreekse zeggenschap heeft, niet zal toestaan. Een groot aantal Europese landen - in zowel Oost- als West-Europa - zal eraan moeten deelnemen. De Europese regeringen zullen er echter voor oppassen al te veel te investeren in een operatie waarbij Washington niet in dezelfde mate betrokken is en dus ook niet dezelfde risicos loopt.

Belangrijker is dat de operatie de NAVO in een moeilijk parket brengt.

Het Russische verzet tegen luchtaanvallen op Joegoslavie is in Moskou uitgelegd als voortkomend uit een instinctieve solidariteit met de Slavische volken op de Balkan. De waarheid is echter eenvoudiger: Moskou wilde volstrekt duidelijk maken dat de NAVO in Europa niet haar gang kan gaan zonder goedkeuring van de Russen.

Theoretisch is het mogelijk dat alles goed afloopt. Milosevic zal wellicht begrijpen dat Kosovo verloren is en dat het in het belang van Servie is om de provincie vaarwel te zeggen. Wellicht zal het ook mogelijk zijn de Albanezen binnen een losse Joegoslavische federatie te houden. Maar de kans dat een van beide werkelijk gebeurt, is zeer gering.

Het akkoord dat Holbrooke inzake Kosovo heeft bereikt, lijkt op het akkoord dat hij in 1995 over Bosnie heeft bedongen: een overeenkomst die er goed uitziet totdat je hem helemaal gaat lezen; een concept dat met het verstrijken van de tijd hoe langer hoe minder realistisch lijkt. Hoe het ook uitpakt vast staat wel dat het Westen nog vele jaren bij de kwestie betrokken zal blijven.