Na 'activation order' nog niet direct aanval NAVO

De NAVO is klaar voor ingrijpen tegen Joegoslavië. Alle obstakels zijn uit de weg geruimd. Maar ook als vandaag de activation order uitgaat, betekent dit niet dat de eerste raketten onmiddellijk worden afgevuurd.

BRUSSEL, 12 OKT. Alleen gisteren hadden de zestien NAVO-ambassadeurs een dag vrij. Althans, ze hoefden even niet gezamenlijk te vergaderen op het NAVO-hoofdkwartier in Brussel. De afgelopen week zaten de ambassadeurs dagelijks ten minste één keer rond te tafel, om te praten over het nakende besluit tot militair ingrijpen in Kosovo. Ook zaterdag kwamen ze weer bijeen met secretaris-generaal Solana, die al zijn buitenlandse reizen had afgezegd.

Na hun ruim drie uur durende sessie kondigde Solana aan dat nu alle besluiten zijn genomen om het groene licht te kunnen geven voor militair ingrijpen in Kosovo. Hij zei in nauw contact te staan met de Amerikaanse bemiddelaar Holbrooke, die de Joegoslavische president Miloševic tot een politieke oplossing voor de crisis in Kosovo probeert te dwingen. De NAVO-voorbereidingen op luchtaanvallen ondersteunen volgens Solana die onderhandelingen - een stelling die wordt onderschreven door Holbrooke, die vindt dat de militaire druk nu moet worden opgevoerd.

Plannen voor militair ingrijpen van de NAVO lagen al enige tijd klaar. Ze werden deze zomer tot in de details voorbereid, in een periode waarin het volgens een diplomaat op het hoofdkwartier nog drukker was dan nu. De plannen bestaan uit verschillende stappen, van beperkte luchtaanvallen tot en met het zenden van tienduizenden grondtroepen naar en rond Kosovo. Een tijdlang leek het er op dat de plannen niet ten uitvoer zouden worden gebracht, maar de afgelopen vijf weken kwam de uitvoering van de eerste fase van militaire actie steeds dichter bij. Inmiddels staan 430 gevechtsvliegtuigen klaar.

Om de plannen voor luchtaanvallen in werking te stellen, moeten de NAVO-landen, bij monde van hun ambassadeurs, instemmen met een zogeheten activation order. Dat betekent dat ze het bevel over de benodigde vliegtuigen, schepen en militairen voor een bepaalde periode overdragen aan de opperbevelhebber van de geallieerde strijdkrachten in Europa, de Amerikaanse generaal Wesley Clark in het NAVO-hoofdkwartier te Napels. Bij zo'n activation order, die vandaag wordt verwacht, wordt nauwkeurig omschreven welke actie Clark mag ondernemen. Bovendien zal er nog een bepaalde periode zijn - verwacht wordt enkele dagen - voordat hij daadwerkelijk de eerste raketten kan afvuren. In de tussenliggende tijd kunnen de NAVO-lidstaten het militair ingrijpen nog tegenhouden, mocht er in hun ogen voldoende vooruitgang zijn geboekt in de onderhandelingen tussen Miloševic en Holbrooke. Na die periode moet Clark nog secretaris-generaal Solana consulteren alvorens tot actie over te gaan. In de tussentijd zou Clark de benodigde schepen ter plekke kunnen brengen, de raketten kunnen richten en intimiderende vliegoefeningen kunnen houden langs de Kosovaarse grens.

De periode tussen het geven van de activation order en het moment waarop de luchtaanval kan beginnen, is een duidelijk ultimatum voor de Joegoslavische president. “De activation order is het ultieme drukmiddel voor Holbrooke in zijn onderhandelingen met Miloševic”, aldus een NAVO-functionaris. Het doel van (dreigen met) militair ingrijpen van de NAVO-landen is steeds een politieke oplossing voor de crisis in Kosovo geweest. Het plannen van de militaire actie was daarop gericht, maar dat maakte te weinig indruk. De activation order betekent het geloofwaardig maken van het dreigement. “Dan gaat de klok tikken”, aldus een NAVO-functionaris. Tegelijkertijd betekent het dat er voor de NAVO geen weg terug meer is, tenzij Miloševic instemt met een politieke oplossing.

De afgelopen weken heeft de NAVO de voorbereidingen voor militaire actie steeds verder opgevoerd, in de hoop dat ingrijpen niet nodig zou zijn. Ook leeft op het NAVO-hoofdkwartier de hoop dat, mocht de militaire actie er toch komen, deze beperkt blijft tot de luchtaanvallen waartoe de activation order gelimiteerd zal zijn. Voor verdere stappen moeten de lidstaten opnieuw hun goedkeuring geven.

Voor wat betreft het zenden van troepen is de NAVO nog niet overgegaan tot het eerste stadium van mobilisering, met een zogeheten activation warning waarbij generaal Clark de lidstaten formeel vraagt troepen te leveren. Een eventuele interventiemacht komt er pas na een staakt-het-vuren. De NAVO-lidstaten voelen niet voor het zenden van grondtroepen zonder instemming van Belgrado. In hun plannen gingen de militairen aanvankelijk uit van een troepenmacht van meer dan 60.000 man. Inmiddels is dit op verzoek van politici teruggebracht tot 26.000 militairen, door bijvoorbeeld politietaken en grensbewaking in buurlanden van Kosovo te schrappen.

Afgelopen week bespraken de NAVO-ambassadeurs onder meer de legitimiteit voor militair ingrijpen. Een aantal landen hield aanvankelijk vast aan de voorwaarde dat de VN-Veiligheidsraad militair optreden moest goedkeuren. Een resolutie hierover wordt echter niet eens voorgelegd, omdat bij voorbaat vast staat dat Rusland en China een veto zouden uitspreken. De Verenigde Staten en Groot-Brittannië betogen al enige tijd dat de VN-resolutie 1199 over Kosovo van drie weken geleden, een rapport vorige week van VN-secretaris-generaal Annan, de humanitaire noodsituatie en het gevaar van instabiliteit in de regio voldoende basis vormen voor militair optreden. Inmiddels zouden alle NAVO-lidstaten zich achter dit standpunt hebben geschaard. Toch wordt een gezamenlijke verklaring over de wettelijke basis voor militair ingrijpen niet verwacht. Vooral Frankrijk is terughoudend op dit punt omdat zo'n verklaring een verzwakking zou inhouden van de VN. Verwacht wordt dat iedere lidstaat de legitimiteit voor actie op eigen wijze zal uitleggen.

Begin vorige week werd op het NAVO-hoofdkwartier al gezegd dat het besluit om tot een activation order over te gaan binnen enkele dagen zou vallen. Het besluit werd afgelopen weekeinde nog verhinderd door procedurele problemen in Duitsland, Italië en Portugal. Om verschillende redenen konden deze drie landen hun goedkeuring niet geven, ondanks de steeds sterkere druk van de VS.

De Verenigde Staten voerden de afgelopen week de druk op hun Europese partners op. Bemiddelaar Holbrooke zei afgelopen weekeinde dat de NAVO-ambassadeurs vandaag bijeen moesten komen “om in te stemmen met actie”.

Aan Europese zijde is meer terughoudendheid merkbaar over het besluit dat eigenlijk niemand wil nemen maar dat wordt gezien als de minst slechte optie. Bovendien wordt op het NAVO-hoofdkwartier onderstreept dat de geloofwaardigheid van het bondgenootschap op het spel staat, nu al een week lang wordt gedreigd dat het besluit voor militair optreden “binnen enkele dagen” kan vallen .

Besluiten NAVO over ingrijpen

Politieke besluiten die de NAVO moet nemen, en deels al heeft genomen, voordat kan worden overgegaan tot luchtaanvallen in Joegoslavië Kosovo:

Activation Warning (ACT WARN): Officiële vraag aan de lidstaten om vliegtuigen, schepen en manschappen ter beschikking te stellen. Besluit over ACT WARN genomen op 24 september door de NAVO-ministers van Defensie. Verzoek aan de lidstaten werd daarna gedaan door de opperbevelhebber van de geallieerde strijdkrachten in Europa, generaal Wesley Clark na eerdere inventarisatie door het militaire comité van de NAVO. Informeel was al toegezegd welk land wat zou bijdragen.

Activation Request (ACT REQUEST): Formeel ter beschikking stellen door de lidstaten van de vliegtuigen, schepen en manschappen. Technische stap, genomen op 1 oktober door de NAVO-ambassadeurs.

Activation Order (ACT ORD): Het commando over de vliegtuigen, schepen en manschappen wordt overgedragen van de lidstaten aan generaal Clark in Napels. Voordat hij tot actie kan overgaan neemt hij contact op met NAVO-secretaris-generaal Solana, die in overleg met de NAVO-lidstaten tot op het laatste moment de actie kan tegenhouden. Het besluit over een ACT ORD wordt vandaag verwacht door de NAVO-ambassadeurs.