Ingrijpen in Kosovo is onrechtmatig

De NAVO besluit vanmiddag tot het al dan niet nemen van militaire stappen tegen Servië. Vorige week ging de Tweede Kamer akkoord. Maar een eventueel besluit om met militair geweld in te grijpen ontbeert een deugdelijke rechtsbasis, stellen N.M. Blokker en D. Raic.

De Tweede Kamer gaf vorige week vrijdag aan het kabinet het groene licht voor eventuele deelname aan een luchtactie van de NAVO tegen Servië. In de begeleidende brief aan de Kamer van de ministers Van Aartsen en De Grave werd verwezen naar de vaststelling van de Veiligheidsraad op 6 oktober dat de Federale Republiek Joegoslavië weigerachtig blijft VR-resolutie 1199 na te leven. De ministers stelden vervolgens dat “alles op alles moet worden gezet om een politieke oplossing te bereiken”, maar dat de weigering van president Miloševic om de eisen in resolutie 1199 uit te voeren “militair optreden in voldoende mate legitimeert.” Deze conclusie werd door beiden verder onderbouwd met de opmerking dat “de eisen die de VR in resolutie 1199 stelt gebaseerd zijn op hoofdstuk VII van het Handvest van de VN”, hetgeen betekent “dat de situatie in Kosovo [...] door de internationale gemeenschap niet langer als een interne aangelegenheid van de Federale Republiek Joegoslavië wordt beschouwd.”

Uit deze brief wordt niet direct duidelijk wat als rechtsbasis wordt gezien voor een eventueel militair ingrijpen door de NAVO tegen Joegoslavië. De ministers lijken van mening dat deze rechtsbasis te vinden is in hoofdstuk VII van het VNHandvest en in resolutie 1199 van de Veiligheidsraad. Volgens NRC Handelsblad van 10 oktober is binnen de NAVO de discussie over deze rechtsbasis nog volop aan de gang, maar lijken steeds meer landen zich achter het standpunt van de Verenigde Staten te scharen dat een nieuwe resolutie van de Veiligheidsraad niet per se nodig is omdat de rechtsbasis voor militair ingrijpen onder meer gevonden kan worden in resolutie 1199. Een nadere analyse wijst echter uit dat noch het Handvest noch resolutie 1199 als rechtsbasis kunnen dienen.

In het VN-Handvest, waarbij alle NAVO-leden partij zijn, is een collectief veiligheidssysteem neergelegd. Een van de grondbeginselen van een dergelijk systeem is dat agressie of een andere vorm van gebruik van geweld door een lid van het systeem collectief beantwoord zal worden. In dit verband vormt artikel 2 paragraaf 4 van het Handvest een centrale bepaling. Hierin wordt het gebruik van en de dreiging met geweld tussen de lidstaten verboden.

Het Handvest noemt twee uitzonderingen op dit algemene geweldverbod. Ten eerste zijn de lidstaten volgens artikel 51 van het Handvest gerechtigd geweld te gebruiken in het kader van zelfverdediging. Deze uitzondering is in het onderhavige geval niet aan de orde. Ten tweede is gebruik van geweld toegestaan als daarvoor toestemming wordt gegeven door de Veiligheidsraad. In de huidige crisis rondom Kosovo draait het om deze uitzondering.

Binnen het VN-systeem draagt de Veiligheidsraad primaire verantwoordelijkheid voor het handhaven van de internationale vrede en veiligheid. Op grond van hoofdstuk VII van het Handvest stelt de Veiligheidsraad vast of in een concrete situatie sprake is van een bedreiging van of een inbreuk op de vrede, of van een daad van agressie. Uit een dergelijke vaststelling vloeien volgens het Handvest twee gevolgen voort. Ten eerste kan deze situatie dan niet meer worden aangemerkt als een interne aangelegenheid van een lidstaat en ten tweede kan de Veiligheidsraad om die reden overgaan tot het nemen van collectieve maatregelen met een dwingend karakter, waaronder het gebruik van geweld.

Indien blijkt dat eerder door de Veiligheidsraad opgelegde maatregelen niet vervuld zijn of onvoldoende zijn gebleken, kent het Handvest in artikel 42 de Veiligheidsraad de exclusieve bevoegdheid toe te beslissen over het feit of geweld mag worden gebruikt.

Het Handvest beoogt dus besluitvorming door de individuele lidstaten over gebruik van geweld zoveel mogelijk aan banden te leggen. Het eerder genoemde artikel 51 voorziet weliswaar in een recht op individuele of collectieve zelfverdediging, maar doelt daarbij op een tijdelijk recht totdat het collectieve veiligheidssysteem in werking treedt. Ook handelingen van de NAVO die worden ondernomen in de uitoefening van (collectieve) zelfverdediging vallen onder artikel 51. Het is duidelijk dat eventuele luchtaanvallen door de NAVO tegen Joegoslavië geen daad van zelfverdediging zijn. De ministers trachten dergelijke aanvallen ook niet op die grond te rechtvaardigen maar wijzen in hun brief juist op het feit dat de NAVO-actie gericht zal zijn op het afdwingen van resolutie 1199. Artikel 53 verbiedt echter uitdrukkelijk gebruik van geweld door regionale organisaties ten behoeve van het herstellen van internationale vrede en veiligheid zonder voorafgaande toestemming van de Veiligheidsraad.

Nu duidelijk is dat hoofdstuk VII van het Handvest geen zelfstandige rechtsbasis verschaft, is cruciaal of die toestemming te vinden is in resolutie 1199. Deze resolutie bevat een groot aantal bepalingen, maar nergens worden lidstaten gemachtigd geweld te gebruiken. In de resolutie spreekt de Raad zijn grote zorg uit over de verslechterende situatie in Kosovo. Expliciet wordt aangegeven dat de Raad optreedt op basis van hoofdstuk VII van het Handvest, iets wat trouwens ook al was gebeurd in de hieraan voorafgaande resolutie 1160 inzake Kosovo, aangenomen op 31 maart. Een dergelijke verwijzing zegt echter niets over de concrete maatregelen waartoe de Raad zal besluiten, laat staan dat het een toestemming tot gebruik van geweld impliceert. Hiermee geeft de Raad alleen aan dat hij een bepaalde situatie kwalificeert als een bedreiging van of inbreuk op de vrede, of als een daad van agressie. Sinds 1990 heeft de Raad in veel resoluties naar hoofdstuk VII verwezen waarbij de Raad slechts bij uitzondering meende dat gebruik van geweld noodzakelijk was. In die gevallen werden de lidstaten steeds expliciet hiertoe gemachtigd.

Kern van resolutie 1199 is de oproep aan de conflicterende partijen tot een dialoog te komen en een politieke oplossing voor de crisis te vinden. Van de Joegoslavische Republiek wordt geëist dat een viertal concrete maatregelen wordt genomen, waaronder de terugtrekking van de veiligheidstroepen. De in Joegoslavië vertegenwoordigde staten en internationale organisaties worden opgeroepen toezicht te houden op de situatie in Kosovo en “adequate resources for humanitarian assistance” te verschaffen. Ook vermeldt de resolutie dat de Raad overweegt te besluiten tot “further action and additional measures to maintain or restore peace and stability in the region”, als de resoluties 1160 en 1199 niet worden uitgevoerd. Er kan geen twijfel over bestaan dat deze resolutie geen machtiging bevat tot gebruik van geweld. Dit blijkt ook uit het verslag van de bijeenkomst van de Raad waarbij resolutie 1199 werd aangenomen. Rusland benadrukte dat “no use of force and no sanctions are being imposed by the Council at the present stage.” Veelzeggend is voorts dat zowel het Verenigd Koninkrijk als de Verenigde Staten op geen enkel moment tijdens de bijeenkomst claimden dat de resolutie toestemming verleende voor het gebruik van geweld.

De kans lijkt klein dat een vervolgresolutie wordt aangenomen waarbij wél toestemming zou worden gegeven voor een gewapend optreden. Rusland en China hebben niet onder stoelen of banken gestoken dat zij dan van hun vetorecht gebruik zullen maken. Natuurlijk betekent dat niet het einde van het debat over de politieke, militaire en humanitaire voors en tegens van een militair optreden. En natuurlijk wordt de roep om ingrijpen sterker naarmate de humanitaire situatie in Kosovo verslechtert en de winter nadert. Van verschillende kanten is dan ook gesteld dat staten buiten het Handvest om over het recht zouden beschikken om geweld te gebruiken tegen andere staten indien sprake zou zijn van een extreme humanitaire noodsituatie en de besluitvorming binnen de VN muurvast zit. Of een dergelijke uitzondering buiten het VN-Handvest bestaat wordt betwist. Het is in ieder geval niet de grond waarop Nederland haar materiële steun aan een eventueel gebruik van geweld poogt te rechtvaardigen. De Nederlandse rechtvaardiging lijkt daarentegen op een creatieve maar volkenrechtelijk onhoudbare wijze juist binnen het Handvest te worden gezocht. De precedentwerking die hiervan uitgaat, schaadt de positie en het gezag van de Veiligheidsraad en ondermijnt het VN-systeem van collectieve veiligheid.