Asielbeleid moet Europees beleid zijn

Een gezamenlijke Europese aanpak van het asielprobleem is noodzakelijk ter vermijding van verdere neerwaartse harmonisatie, meent Henk Overbeek. Paars II moet de asielproblematiek daarom op de Europese politieke agenda plaatsen.

De machteloze uitspraken van premier Kok en staatssecretaris Cohen met betrekking tot het asielbeleid wekken de onheilspellende indruk dat het tweede paarse kabinet al binnen enkele maanden, nog zonder één originele of daadkrachtige suggestie te hebben gedaan, het moede hoofd in de schoot legt.

Nooit eerder was een staatssecretaris van Justitie (toegegeven, de meest ondankbare en onmogelijke portefeuille van de laatste vijftien jaar) al zo snel overweldigd door de druk van het moment. De schrijnende problemen bij de onmiddellijke opvang van nieuwe asielzoekers benemen elk zicht op een meer structurele aanpak. Regeren is vooruitzien, maar onze regeerders lijken tot vooruitzien niet in staat.

Natuurlijk, aan de acute opvangproblematiek kan en moet veel verbeterd worden. Elke maatregel die een versnelling van de procedure oplevert is - mits de rechtszekerheid voor de asielzoeker niet aan die snelheid wordt opgeofferd - toe te juichen. Ook zal daarbij één van de meest stuitende gevolgen van het huidige beleid op de helling moeten: de praktijk om grote aantallen asielverzoeken af te wijzen, maar de betrokkenen 'om humanitaire redenen' niet uit te zetten.Op deze wijze wordt de overheid zelf een grootschalige producent van halve en hele illegalen, iets wat toch ook (om humanitaire redenen) onwenselijk is.

Als een snellere procedure tot stand komt kan men vervolgens éénmalig via een generaal pardon alle asielzoekers die langer dan een redelijke periode (bij voorbeeld twee jaar) in de procedure zitten, een verblijfsstatus geven en uit de opvang naar reguliere huisvesting doorsluizen. Tenslotte kan een herbevestiging van het principe dat asielverlening in aanleg een tijdelijke zaak is in beperkte mate de druk op de voorzieningen verlichten. Als een vluchteling eenmaal tot Nederland is toegelaten moeten dezelfde regels gelden die voor elke vreemdeling van toepassing zijn die zich legaal in Nederland vestigt. Wijzigen de omstandigheden in het land van herkomst zich voordat de vluchteling het recht heeft verworven op een permanente verblijfsstatus, dan is terugkeer in beginsel de aangewezen weg.

Tezamen kunnen deze maatregelen tijdelijk wat verlichting brengen. Het zou echter van een grote naïveteit getuigen om te denken dat de problemen zo voorgoed uitgebannen kunnen worden. Volharden in een nationale aanpak betekent onvermijdelijk dat het proces van 'neerwaartse harmonisatie' (aanpassing aan de meest ongunstige praktijk) doorgaat.

De recente suggestie van het D66 Tweede-Kamerlid Boris Dittrich om asielzoekers op te vangen in opvangkampen van de Europese Unie in de belangrijkste brandhaarden van de wereld is in elk geval een poging verder te kijken dan tot de eigen grens. Dittrich gaat echter voorbij aan een aantal essentiële omstandigheden. Ook al zijn de grenzen tussen de verschillende categorieën moeilijk te trekken, het is nodig om een onderscheid te maken tussen diegenen die (massaal) een acuut conflict of een onmiddellijke bedreiging van hun veiligheid ontvluchten èn diegenen die gedurende een lange periode over duizenden kilometers reizen, alleen of in kleine groepen, om uiteindelijk in West-Europa of Noord-Amerika asiel te zoeken.

In het eerste geval wordt de overgrote meerderheid al opgevangen in de eigen regio: de miljoenen vluchtelingen uit Afghanistan in Pakistan en Iran zijn daar een goed voorbeeld van. Van de ruim 22 miljoen vluchtelingen en ontheemden in de wereld bevinden zich zo'n twee miljoen in West-Europa. Negentig procent bevindt zich dus in de eigen regio.

De mensen die wel naar West-Europa weten te komen lukt dat steeds minder op eigen kracht. Zoals de drooglegging in de jaren dertig niet tot minder drankgebruik leidde maar slechts tot prijsopdrijving en criminalisering, zo heeft de restrictieve asiel- en immigratiepolitiek in West-Europa er toe geleid dat de georganiseerde misdaad naast de drugshandel, de prostitutie en de wapenhandel een vierde lucratieve bezigheid heeft gevonden: de mensensmokkel.

Voor wie zich nu tot de georganiseerde mensensmokkel wenden, vormt een Europees opvangkamp in Turkije of Afghanistan geen alternatief. Zij zullen zich blijven melden aan de 'poorten van Fort Europa'.

Welke verplichtingen hebben de Europese staten tegenover die asielzoekers - mensen die bescherming vragen uit angst voor vervolging wegens politieke of religieuze overtuiging, ras of afkomst, of omdat ze behoren tot een vervolgde sociale groep. Het Verdrag van Genève bepaalt dat zij recht hebben op het indienen en op een behoorlijke behandeling van een asielverzoek en niet mogen worden teruggestuurd naar een land waar zij reden hebben te vrezen voor vervolging.

Het Verdrag van Schengen en de EU-Conventie van Dublin staan al op gespannen voet met het Verdrag van Genève omdat zij bepalen dat asielzoekers nog maar in één enkele lidstaat een asielverzoek mogen indienen. Het voorstel van Dittrich om asielzoekers in kampen buiten de grenzen van de EU op te vangen lijkt zeker strijdig met het Verdrag. Waarschijnlijk geldt dat ook voor het voornemen van staatssecretaris Cohen om een wachtlijst in te stellen.

Het zou echter te gemakkelijk zijn alleen maar te wijzen op de strijdigheid met de letter van het Verdrag van Genève: als we de beginselen - waarvan het Vluchtelingenverdrag een uitdrukking is - overeind willen houden is een gezamenlijke Europese aanpak noodzakelijk ter vermijding van verdere neerwaartse harmonisatie. Het kabinet zou de asielproblematiek daarom met kracht op de Europese politieke agenda moeten plaatsen.

Veel voorgestelde gezamenlijke maatregelen impliceren, of suggereren tenminste, dat Europa voor de toepassing van het Verdrag als een rechtsgebied gezien kan worden. Daarvan gaat Schengen uit, daarvan gaat Dublin uit, daarvan gaat Dittrich ook uit. Strikt genomen is dat echter niet juist. Het asielbeleid in Europa blijft als gevolg van het Verdrag van Amsterdam voorlopig een kwestie van de nationale overheden (tenminste tot 2002 en mogelijk ook daarna), en de lidstaten van de EU (nog altijd volledig soevereine staten) zijn ieder afzonderlijk partner bij, en dus ook volledig gebonden aan, het Verdrag van Genève. Elke Europese overheid is dan ook gehouden zich tegenover de eigen rechter te verantwoorden voor haar uitleg van de verdragsverplichtingen. Geen Europese afspraak kan daar vooralsnog afbreuk aan doen.

Wil er een werkelijk Europese aanpak komen, dan zal het asielbeleid tot een communautaire aangelegenheid gemaakt moeten worden. De pijlers voor zo'n beleid moeten zijn: toetreding van de Europese Unie tot het Verdrag van Genève; opvang voor asielzoekers, zodra zij de Europese Unie binnenkomen (langs de buitengrenzen, inclusief de lucht- en zeehavens); een uniforme toepassing van het internationale vluchtelingenrecht binnen de EU, inclusief toetsing door de Europese rechter; een quotum-regeling voor de evenredige spreiding over Europa van de erkende vluchtelingen en een regeling voor de financiële lastenverdeling.

Een communautaire asielpolitiek zal slechts tot een andere verdeling van de vluchtelingenstroom binnen de EU leiden. Daarnaast zal de EU beleid moeten ontwikkelen dat gericht is op structurele terugdringing (volledige uitbanning is onmogelijk) van de aantallen vluchtelingen.

De Europese rol in het veroorzaken van de ellende die mensen tot vluchten drijft moet beëindigd worden (wapenexport, neokolonialisme, handelsbescherming, dumping van landbouwoverschotten). Europa moet meer mogelijkheden voor (tijdelijke) immigratie van werkzoekenden scheppen (omdat de vluchtelingenstatus voor de meesten de enige legale manier is om de EU binnen te komen, vragen velen op oneigenlijke gronden asiel aan).

Er is geen gezamenlijk Europees beleid en het duurt nog tenminste vier jaar voor het er kan komen. Wil zo'n gezamenlijk beleid realiteit worden dan zal de politieke druk in die richting opgevoerd moeten worden.

Nu na Frankrijk, Italië en Groot-Brittannië ook in Duitsland de politieke geestverwanten van Kok en Cohen aan de macht zijn gekomen, zijn de omstandigheden gunstiger dan ze lang geweest zijn voor een Nederlands initiatief. Daartoe zal het kabinet wel haar lethargie en fatalisme van zich af moeten schudden en moeten kiezen voor het optimisme van de wil.