Bombarderen lost Kosovo-crisis niet op

De NAVO heeft zichzelf klemgezet met de dreiging om Servische doelen te bombarderen, meent Rob de Wijk.

Het leek er deze week op dat louter op grond van morele verontwaardiging over de wandaden van Miloševic tegen de etnische Albanezen in Kosovo tot deelname aan een NAVO-operatie zou worden besloten. De Tweede Kamer drong aan op snelle besluitvorming, maar een belangrijke politieke afweging leek nauwelijks te worden gemaakt. Een humanitaire tragedie rechtvaardigt niet per definitie een interventie, als deze niet spoort met het internationale recht, de moeizaam opgebouwde relatie met Rusland ten gronde gaat, het vredesproces in Bosnië wordt verstoord, onze militairen en landgenoten in Servië onaanvaardbare risico's lopen, en het resultaat van bombardementen onzeker is. Over deze zaken werd nauwelijks een openbaar debat gevoerd.

De brief aan de Tweede Kamer van de ministers Van Aartsen en De Grave van afgelopen donderdag heeft veel vrees weggenomen, omdat het kabinet zich bewust lijkt te zijn van de risico's die de operatie met zich meebrengt. Verheugend is ook dat het 'toetsingskader' wordt gehanteerd dat in 1995 door het toenmalige kabinet op verzoek van de Kamer is opgesteld en waarin overwegingen staan aan de hand waarvan tot inzet van militairen kan worden besloten.

Toch blijft een aantal fundamentele problemen onaangeroerd. Ten eerste is er de mandaatskwestie. Het kabinet schrijft dat resolutie 1199 is gebaseerd op hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Dit betekent “dat de situatie in Kosovo, vanwege de gevolgen voor de regionale vrede en veiligheid, door de internationale gemeenschap niet langer als en interne aangelegenheid wordt beschouwd.” Creatief lezen van deze resolutie leidt tot de conclusie dat voor de bombardementen geen mandaat van de Veiligheidsraad nodig is. Maar zo wordt een politiek probleem verengd tot een juridisch probleem. Waar het om gaat is dat optreden zonder mandaat van de Veiligheidsraad de relatie met de Russen op het spel kan zetten. Vanuit Moskou is reeds gedreigd met het opzeggen van de samenwerking met de NAVO en met een nieuwe Koude Oorlog, waardoor de klok tien jaar terug wordt gezet. Het kabinet stelt in de brief dat alle lijnen met Moskou open moeten blijven. Het is echter de vraag of dat voldoende is. Ook bestaat het gevaar dat ingrijpen zonder mandaat door landen met minder nobele doelen als een vrijbrief wordt gezien om naar eigen goeddunken te interveniëren in binnenlandse aangelegenheden.

Mogelijk kan optreden zonder mandaat ook de NAVO zèlf schaden. In een aantal landen, waaronder Duitsland en Italië, is hierover een heftige politieke strijd losgebarsten.

De NAVO moet een lastig dilemma oplossen. Enerzijds moet omwille van de eigen geloofwaardigheid tot militaire actie worden overgaan, anderzijds kan niet worden ingegrepen als het bondgenootschap verdeeld is, waardoor de geloofwaardigheid nog verder wordt ondergraven. De crisis in Kosovo gaat dus even hard over de geloofwaardigheid en het voortbestaan van de NAVO, als over het verlichten van menselijk lijden in Kosovo. Interessant is dat in de brief de ministers schrijven dat een voorwaarde voor Nederlandse deelname is dat binnen de NAVO overeenstemming moet bestaan over de legitimiteit van het optreden. Die is er dus nog niet.

Ten tweede is er het probleem van de effectiviteit van de operatie. De brief is niet duidelijk over vervolgacties als de bombardementen Miloševic niet tot het gewenste gedrag kunnen dwingen. Wel stellen de ministers dat in alle achtereenvolgende fasen maximaal gebruik moet worden gemaakt van alle denkbare diplomatieke en politieke middelen, en ook wordt verder militair optreden niet uitgesloten. Maar wat betekent dit. Volgt een nieuwe ronde bombardementen? Worden landstrijdkrachten in gereedheid gebracht om de Serviërs uit Kosovo te drijven? Omwille van de geloofwaardigheid van de eerste stap, moet bij Miloševic geen misverstand bestaan over de bereidheid van de lidstaten van de NAVO tot het uiterste te gaan bij het behalen van de politieke doelstellingen. De effectiviteit van het eerste bombardement wordt dus in belangrijke mate bepaald door de bereidheid een volledige risicovolle oorlog tegen de Serviërs te voeren. Als Miloševic niet overtuigd is van de politieke bereidheid van de NAVO om tot het uiterste te gaan, kan hij besluiten de bommenregen te accepteren, trachten de bevolking achter zich te verenigen tegen de buitenlandse dreiging, en gokken dat de NAVO niet nogmaals in actie komt. Daardoor kan zijn positie eerder worden versterkt dan verzwakt. Daarbij komt dat de Servische leider weinig andere keuzen heeft. Hij heeft destijds de verkiezingen gewonnen door te beloven dat Kosovo, dat hij ziet als de bakermat van de Servische beschaving, een onverbrekelijk deel van klein Joegoslavië blijft. Opgeven van dit gebied staat voor Miloševic gelijk aan politieke zelfmoord.

Mocht Miloševic nu reeds twijfelen aan de bereidheid van de NAVOtot het uiterste te gaan, dan bestaat daarvoor enige aanleiding. Een fundamenteel probleem voor het bondgenootschap is dat de lidstaten er niet van overtuigd zijn dat door de humanitaire tragedie in Kosovo hun vitale belangen worden bedreigd, ook al wordt het optreden van Miloševic verafschuwd. Dit blijkt onder meer uit de trage besluitvorming tot nu toe.

Dit betekent dat de bereidheid grote risico's te lopen beperkt is en derhalve de geloofwaardigheid van het ingrijpen in de ogen van de Serviërs op voorhand twijfelachtig is. Miloševic zal bovendien kracht putten uit de interne problemen over de mandaatskwestie. Het is dus de vraag of, zoals de ministers schrijven, resolutie 1199 militair kan worden afgedwongen als bij de Servische leiding de perceptie bestaat dat de NAVO niet tot het uiterste zal gaan. Aan de andere kant heeft de NAVO zich nu in een positie gemanoeuvreerd waaruit geen weg meer terug lijkt te zijn, of men moet de komende dagen tot het inzicht komen dat de situatie in Kosovo zo is verbeterd dat bombarderen niet meer gerechtvaardigd is en er bij Miloševic met succes kan worden aangedrongen op het zenden van waarnemers en mogelijk een vredesmacht. Die zou dan de naleving van een staakt-het-vuren moeten controleren en de weg moeten openen voor een definitieve regeling. Naar verluidt zou deze optie door Holbrooke met Miloševic zijn besproken. Deze optie zou de NAVO wel eens gezichtsverlies kunnen besparen en acceptabel voor Miloševic kunnen zijn omdat hij beweert zich aan resolutie 1199 te houden. Als de fase van het bombarderen kan worden overgeslagen zou dat tevens de Russen binnenboord kunnen houden.