Geschiedenis en toekomst van de superheffing; Een heffing die geliefd werd

De Superheffing was ooit de plaag van de melkveehouders. Inmiddels zouden ze de heffing - met de daaraan verbonden melkquota's - graag willen houden. Maar de regeling loopt in 2000 af, en er moet iets anders bedacht worden. Wat moet dat worden, en hoe heeft de oude regeling gewerkt?

Onmiddellijk nadat Evert van Benthem op 21 februari 1985 de Elfstedentocht op zijn naam had geschreven sprak hij de wens uit dat de 'superheffing' ten spoedigste teniet zou worden gedaan. Daarmee was het heel Nederland in één klap duidelijk dat deze recent door Brussel ingestelde maatregel een doorn in het oog was van de schaatsenrijder uit Sint Jansklooster en zijn collega-melkveehouders.

Het toen zo vermaledijde melkquoteringssysteem, waaraan de superheffing gekoppeld zit, zou eerst vijf jaar van kracht zijn maar werd daarna nog eens voor drie jaar verlengd. In 1992 werd - inmiddels tot grote tevredenheid van alle melkveehouders - besloten het systeem te handhaven tot maart van het jaar 2000. Die tevredenheid dateert van begin jaren negentig toen de boeren niet meer jaarlijks werden geconfronteerd met neerwaarts bijgestelde quota. Bovendien zijn boeren niet meer belemmerd in de groei van hun bedrijf, omdat zij quota bij kunnen kopen of huren. Inmiddels wordt in Brussel echter heftig gedebatteerd over de vraag of en zo ja hoe het na 2000 verder moet met dit beleid.

De superheffing ging in 1984 superheffing heten, omdat zij bovenop een al bestaande heffing kwam, de 'medeverantwoordelijkheidsheffing'. Met die door de boer te betalen 'medeverantwoordelijkheidsheffing' werd een klein deel van de kosten opgevangen die de Europese Commissie moest maken om de bestaande melkoverschotten in de vorm van melkpoeder en boter op te slaan om ze vervolgens - gesubsidieerd en al - tegen dumpprijzen aan bijvoorbeeld de Russen te slijten. Die medeverantwoordelijkheidsheffing is overigens nog enkele jaren blijven bestaan naast de superheffing.

“Het was in de loop van de jaren tachtig duidelijk dat dit opkoopbeleid mèt gegarandeerde prijzen voor de boer niet meer betaalbaar was”, zegt dr. F. Beekman, secretaris van het Productschap Zuivel. “Er werd veel te veel geproduceerd, niet in de laatste plaats door die absolute prijsgarantie. De enige oplossing was die productie af te remmen. Al eerder was duidelijk dat de boel uit de hand ging lopen, maar dat werd gecamoufleerd door de 'tweede oliecrisis'. Landen als Saoedi-Arabië en Nigeria hadden in die tijd geld genoeg om veel zuivelproducten op de Europese markt te kopen. Toen die crisis wegebde en de koopkracht van die olielanden weer slonk diende het probleem zich weer in volle omvang aan.”

Op grond van historische cijfers besloot Brussel elke lidstaat vast te prikken op de hoeveelheid melk, die in het referentiejaar 1981 was geproduceerd. Die hoeveelheid werd vervolgens jaar na jaar procentsgewijs omlaag gebracht. Beekman: “Brussel had daarbij te maken met de afzonderlijke lidstaten die een nationaal quotum toegewezen kregen, terwijl de landen zelf de zaak op boerderijniveau moesten regelen. Het ministerie van Landbouw heeft bij die taak het productschap ingeschakeld.”

Het toewijzen van quota aan afzonderlijke boeren was ook op historische productiecijfers gebaseerd, maar hierop waren correcties mogelijk. “Het ministerie had een regeling voor knelgevallen getroffen. Boeren die juist forse investeringen hadden gedaan kregen een hoger quotum dan zij op grond van de cijfers uit '81 hadden moeten krijgen. Dat gold bijvoorbeeld ook voor melkveehouders die in het referentiejaar ziek waren. Vooral die knelgevallenregeling heeft een jarenlange nasleep met veel heisa gegeven. Elke boer vond ziczelf op de een of andere manier wel een knelgeval. Ik denk dat het departement met het oog daarop nu zo terughoudend is met een dergelijke regeling voor varkensboeren”, zegt Beekman.

De praktijk is dat melkveehouders elk jaar voor 1 april van het productschap een zogeheten 'openingsbericht' krijgen, waarin staat hoeveel ze dat boekjaar - van april tot en met maart - mogen produceren. Overschrijden ze dat quotum, dan volgt de 'superheffing'.

De boer moet het productschap vooraf laten weten waar hij zijn melk heenbrengt. Er zijn in Nederland zeventig melkkopers. “Het productschap controleert bij die bedrijven de cijfers. Op die manier kunnen wij dus zien welke boer zijn quotum wel of niet heeft overschreden. Het productschap stuurt bij overschrijding de heffingsnota aan de fabriek, die hem vervolgens verrekent met de boer. In totaal zijn hier 22 mensen permanent bezig met de uitvoering van de superheffing,” zegt Beekman.

De lidstaten van de Europese Unie hebben vorig jaar het totale melkquotum met 574,6 miljoen ton overschreden. Afgesproken was niet meer dan 115,7 miljard ton te produceren in het boekjaar '97/'98. Duitsland heeft het grootste quotum, gevolgd door Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Nederland komt op de vierde plaats.

De landen die hun quotum vorig jaar hebben overschreden kunnen van de Europese Commissie dus een boete tegemoet zien. Brussel verwacht op die manier in totaal zo'n 475 miljoen gulden te zullen incasseren. Alleen Italië, Finland, Frankrijk, Portugal, Spanje en Zweden hebben zich gehouden aan hun quotum. De overige negen gingen er over heen, waarbij met name Duitsland en het Verenigd Koninkrijk uitschieters vertoonden. Duitsland produceerde 317.400 ton te veel, het Verenigd Koninkrijk overschreed zijn maximum met 115.620 ton. Duitsland krijgt daarvoor een rekening van 260 miljoen gulden, het Verenigd Koninkrijk wordt aangeslagen voor bijna 90 miljoen gulden. België, Denemarken, Griekenland, Ierland, Luxemburg, Oostenrijk en Nederland worden ook beboet, maar volgens de Commissie gaat het om beduidend lagere bedragen. “Bij ons betreft het een overschrijding met 0,3 procent en dat zal neerkomen op een boete van rond dertig miljoen gulden die wij dus via de fabrieken op een aantal boeren hebben verhaald,” zegt Beekman.

“Dat lijkt veel, maar is natuurlijk heel weinig. De Nederlandse boer weet behoorlijk nauwkeurig op zijn quotum aan te sturen. In de loop van het jaar doet hij er een beetje krachtvoer bij, of laat wat achterwege. Hij is erg goed in fine tuning. In het Verenigd Koninkrijk is dat veel lastiger, onder andere omdat de koeien veel extensiever worden gehouden en de melkproductie dus gevoeliger is voor het klimaat.”

“In Duitsland ligt de zaak weer anders. Bij de eenwording hebben de voormalige Oost-Duitse boeren een quotum gekregen, dat ze bij lange na niet vol kregen. Daar hebben de West-Duitse boeren dus jarenlang van geprofiteerd. Maar nu melken de voormalige Oost-Duitsers hun quotum wel vol en stroomt in het westen van Duitsland de emmer ineens flink over,” aldus Beekman. “Wat je van de zuidelijke lidstaten moet denken, laat ik maar even in het midden. Er zijn daar grote problemen met het toezicht. Het is op het Europese totaal niet echt een probleem, maar in rechtstatelijke zin niet echt fraai natuurlijk.”

In 1960 telde Nederland 1.628.000 melkkoeien, in '96 waren er 1.665.000. Dat is ongeveer evenveel, maar in 1960 leverde een koe gemiddeld 4.205 kilo melk per jaar op, in '96 ruim 6.600 en nu is de grens van 7.000 kilo overschreden.

Het aantal melkveehouders neemt intussen gestaag af. Kregen in '85 nog 58.000 boeren een openingsbericht, in 1997 waren dat er nog 35.000. Boeren die er mee ophouden blijven hun melkrechten houden, maar kunnen ze ook verkopen aan een collega die doorgaat. “Die verkoop loopt doorgaans via agrarische makelaars. Op dit ogenblik kost een quotum bijvoorbeeld 4,20 gulden per kilo melk. Meestal wordt de prijs overigens uitgedrukt per procent vet. Er worden ook melkrechten gehuurd, of geleased, zoals dat in het jargon heet,” aldus Beekman.

De vraag naar melkrechten loopt overigens behoorlijk terug, zo melden de makelaars. Oorzaak daarvan vormen de speculaties over het versneld afschaffen van het quoteringssysteem door de Europese Unie. Zo raadde Jan Cees Vogelaar, voorzitter van de LTO-vakgroep Melkveehouderij onlangs zijn achterban aan eerder naar het casino te stappen dan zich op de melkquotummarkt te begeven. Bij die teruglopende vraag blijft de prijs opmerkelijk genoeg behoorlijk stabiel, al is er de laatste dagen sprake van een prijsval.

Of het snel afgelopen is met de superheffing is echter de vraag. De Europese Commissie gaat er in Agenda 2000, waarin een nieuw gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt geschetst, vanuit dat de regeling na 2000 wordt voortgezet, maar dat de gegarandeerde vergoeding - de interventieprijs - met vijftien procent wordt verlaagd, zodat die dichter bij de wereldmarktprijs komt. Dat zou ook beter aansluiten bij de wensen van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Daarnaast wil de Commissie een uitbreiding van het quotum met twee procent, één procent voor boeren in berggebieden en één procent voor nieuwkomers. Om het inkomen van de boer niet helemaal onderuit te halen door een verlaging van de interventieprijs moet er een inkomenssteun komen van ruim 300 gulden per koe per jaar.

De Commissie worstelt nu met de opvatting van wat in Brussel de 'bende van vijf' heet. Het Verenigd Koninkrijk, Zweden, Denemarken en Italië hebben een notitie opgesteld waarin een ander, beduidend ingrijpender voorstel wordt gedaan. Griekenland heeft zich daar tijdens de landbouwraad die vorige week in Brussel werd gehouden bij aangesloten. Dit alternatief houdt in dat de superheffing uiterlijk in 2006 verdwijnt, terwijl de Commissie daarvoor geen datum noemt. Vanaf 2000 zou de interventieprijs met dertig, in plaats van vijftien procent omlaag moeten, om nog meer in de pas met de wereldmarkt te lopen. Om te harde inkomensklappen op te vangen moet de vergoeding per koe per jaar worden verdubbeld ten opzichte van het voorstel van de Commissie, tot ruim 600 gulden.

Die 'bende van vijf' vormt weliswaar geen meerderheid, maar wel een zogeheten blokkerende minderheid en kan dus een fors probleem voor de Commissie gaan vormen. Voor de overige lidstaten zijn de kosten van het alternatief van de bende onaanvaardbaar, want de uitgaven aan de totale zuivelsector zouden erdoor met dertig procent stijgen.

Nederland kan leven met de voorstellen van de Commissie, maar ziet alleen geen heil in de fooi voor bergboeren en beginners. Beekman: “Iedereen neemt nu zijn positie in. Je kunt je soms afvragen wat nu bijvoorbeeld het belang van Griekenland is om nu aansluiting te zoeken bij de oorspronkelijke vier. Maar dat weet je pas als je ook de 'katoen-' en 'olijfolie-dossiers' er bij betrekt. Zo werkt dat nu eenmaal in Brussel. Het belangrijkste is nu wat Duitsland gaat doen na het vertrek van Kohl. Dat kan wezenlijk van invloed zijn.”