Het IMF moet aan crisismanagement doen

De jaarvergadering van het Internationaal Monetair Fonds wordt beheerst door de vraag hoe de mislukkingen van het afgelopen jaar in de nabije toekomst kunnen worden voorkomen. Volgens Martin Feldstein kan dat maar dan moet het IMF zich wel gaan richten op crisismanagement.

Ambtenaren en bankiers, in Washington bijeen voor de jaarvergadering van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank, buigen zich over de mislukkingen van het afgelopen jaar en over de vraag wat het IMF voortaan anders moet doen.

Het Fonds heeft drie belangrijke fouten gemaakt: het heeft het vertrouwen van internationale geldschieters ondermijnd, het heeft de schuldenlanden gedwongen tot onnodige, radicale veranderingen in hun economische hoofdstructuur en het heeft hun een buitensporig contractief monetair en fiscaal beleid gedicteerd. Maar het IMF moet meer doen dan deze fouten vermijden. Het kan in toekomstige crises een positieve rol spelen door de herschikking van internationale verplichtingen tussen crediteuren en schuldenlanden te coördineren.

Ook kan het IMF helpen om toekomstige crises te voorkomen door een kredietfaciliteit op onderpand te creëren die deviezen leent aan regeringen die niet liquide zijn maar wel internationaal solvabel - dat wil zeggen, in staat buitenlandse schulden terug te betalen uit toekomstige exportoverschotten. President Clintons voorstel om bij het IMF een kredietfaciliteit in het leven te roepen is wel vaag maar kan in zoverre van nut zijn dat het het Fonds ertoe aanzet zijn activiteiten te heroverwegen.

Een snelwerkende kredietfaciliteit kan het risico van speculatieve aanvallen verkleinen en kan landen stimuleren tot een open kapitaalmarkt en vrije handel. De leiders van opkomende economieën zien hun nationale kapitaalmarkten als klein in verhouding tot het internationaal mobiele kapitaal dat tegen hen in stelling kan worden gebracht. Zij vrezen dat zij zelfs bij een solide langetermijnbeleid kwetsbaar zullen zijn voor plotselinge mondiale stemmingsveranderingen. Als het internationale financiële stelsel zich niet zò aanpast dat de opkomende economieën worden ontzien, zullen die er wellicht toe overgaan een waaier van contraproductieve kapitaalrestricties aan te brengen, met als gevolg beperkingen in de buitenlandse investeringen en handel.

Een internationale kredietfaciliteit zal alleen dan werken wanneer ze snel krediet verstrekt tegen een rente boven het markttarief die onnodig gebruik tegengaat, en in ruil voor een deugdelijk onderpand. Een land kan zo'n onderpand verschaffen in de vorm van een aandeel in de deviezen die met exporthandel worden verdiend. Als een land bij deze faciliteit leent, treedt daardoor automatisch wetgeving in werking die alle exportrevenuen doorsluist naar een buitenlandse centrale bank als de Federal Reserve of de Bank of England, waarna de exporteurs worden uitbetaald in een mix van deviezen en de eigen munt. Een land dat overweegt zo'n lening te sluiten zal zo'n arrangement ruim van tevoren moeten vastleggen in zijn nationale wetgeving en in internationale verdragen.

Een dergelijke deviezenpot hoeft noch voor internationale crediteuren, noch voor de ontwikkelingslanden onbecijferbaar risico met zich mee te brengen. Banken en obligatiehouders lopen net als anders het risico dat de ondernemingen die ze geld lenen hun leningen niet kunnen terugbetalen. Evenmin zijn ze ingedekt tegen landen die internationaal insolvent worden en niet genoeg deviezen kunnen verdienen om hun internationale verplichtingen na te komen. En de hoge rente zou de opkomende marktlanden zelf behoeden voor de verleiding om onverstandige dingen te doen.

De beschikbaarheid van een kredietfaciliteit zou op zichzelf al een zuiver speculatieve aanval op een gezonde munt kunnen afweren. Als zo'n aanval is gericht tegen een economie met een overgewaardeerde wisselkoers die leidt tot een onverantwoord tekort op de lopende rekening van de betalingsbalans, dan moet de beschikbaarheid van krediet worden gekoppeld aan devaluatie van de munt en deflatie van de binnenlandse vraag, zodat de netto-export zal toenemen.

Doen zich desondanks crises voor, dan moet het IMF hulp bieden door crediteuren en debiteuren bij elkaar te brengen en samen met hen tot een herschikking van internationale verplichtingen te komen. De verlenging van aflossingstermijnen geeft schuldenlanden de tijd om de deviezen te verdienen die ze nodig hebben om aan hun verplichtingen te voldoen. In het geval van Zuid-Korea heeft de FED het voortouw genomen en de andere grote centrale banken over de streep getrokken. Maar omdat het uit de aard der zaak een internationaal probleem betreft en het aanpassingsproces moet worden begeleid, zou dit vooral de verantwoordelijkheid van het IMF moeten zijn.

Het fonds moet ook af van de foutieve strategieën die tot de fiasco's van het afgelopen jaar hebben geleid. Azië's 'crisislanden', met hun onverantwoorde tekorten op de lopende rekening en kortlopende buitenlandse schulden die hun deviezenreserves te boven gingen, dragen zelf verantwoordelijkheid voor hun problemen. Maar deze problemen hadden op minder pijnlijke wijze kunnen worden opgelost. Deze economieën zijn in wezen gezond en kennen sinds jaar en dag een opmerkelijke groei van zowel het bruto binnenlands product als de export. Met bescheiden aanpassingen hadden ze gemakkelijk wat extra deviezen kunnen verdienen om hun buitenlandse schulden te betalen. Tijdelijke illiquiditeit was het probleem, niet insolventie.

Toen deze landen bij het IMF aanklopten, had het Fonds het als zijn taak moeten zien hen te helpen met liquide middelen, toezicht en assistentie bij onderhandelingen. Maar in plaats daarvan maakte het hen uit voor incompetente, corrupte landen met fundamenteel ongezonde economieën. Hierdoor ondermijnde het IMF niet alleen elk animo om deze landen nieuwe kredieten te verschaffen of erin te investeren, maar ook het vertrouwen van internationale geldschieters in opkomende markten in het algemeen, waardoor het Fonds dus bijdroeg tot het olievlek-effect dat het juist wilde voorkomen.

Hoewel het IMF omvangrijke potentiële kredietfondsen regelde voor elk van de landen die bij de Azië-crisis betrokken waren, gebruikte het die fondsen niet om kapitaalvlucht te voorkomen. Integendeel, het stelde dat deze fondsen alleen zouden worden toegewezen aan landen die hun hele binnenlandse economie herstructureerden - arbeidswetgeving, ondernemingsbestuur, belastingstelsels en andere zaken die niets met de actuele financiële crisis te maken hadden. Bovendien zou het geld slechts geleidelijk beschikbaar komen, naarmate de door het IMF bedongen hervormingen tot stand werden gebracht. Dit beleid hield in dat het IMF geen fondsen zou verstrekken die nodig waren om speculanten het hoofd te bieden, omdat het tot excessieve waardevermindering van de nationale munten leidde en invoering van uitermate hoge rentevoeten nodig maakte om verder afglijden tegen te gaan.

IMF-directeur Michel Camdessus heeft gezegd dat het IMF, als het maar had willen optreden tegen de liquiditeits- en schuldenproblemen van de betrokken landen, inmiddels succes zou hebben gehad. Vervolgens herhaalde hij zijn eerdere uitspraak dat de Aziatische crisis eigenlijk een 'verkapte zegening' was omdat ze het IMF een stok achter de deur verschafte waarmee het structurele beleidswijzigingen kon afdwingen die de nationale regeringen anders niet zouden hebben ingevoerd.

Dit is een opmerkelijke bekentenis, waaruit de arrogantie en ondoelmatigheid van het IMF-beleid blijkt. Nog afgezien van de vraag of het IMF wel het recht heeft deze soevereine verantwoordelijkheden naar zich toe te trekken, maakt de poging om een economie van de grond af te herscheppen te midden van een monetaire crisis het waarschijnlijk dat er noch van fundamentele herstructurering noch van een snelle remedie voor de monetaire crisis zelfs iets terecht zal komen. Door ieder facet van deze economieën op losse schroeven te zetten, heeft het IMF het juist moeilijker gemaakt de veranderingen aan te brengen die de toegang tot internationaal kapitaal zouden hebben hersteld. Het veroorzaken van faillissementen op grote schaal en wijdverbreide sociale onrust scheppen niet de voorwaarden voor de terugkeer van buitenlandse investeerders.

Weliswaar was inkrimping van de binnenlandse vraag teneinde de importen terug te dringen en daardoor ruimte te scheppen voor meer export in de meeste betrokken landen inderdaad geboden, maar de door het IMF geëiste hoge rentevoeten en drastische

belastingverhogingen bewerkstelligden in de meeste van deze landen een te sterke inkrimping. Dat heeft het IMF impliciet toegegeven toen het die eisen afzwakte - maar deze bijstelling kwam te laat om grootscheepse recessie te voorkomen.

Het IMF moet openlijk verklaren ernaar te streven herhaling van zijn recente fouten te voorkomen. Toekomstige IMF-programma's voor landen in een crisis zullen het probleem strikt moeten beschouwen in termen van het tekort op de lopende rekening, de structuur van de overheidsfinanciën en de gezondheidstoestand van het bankwezen.

Hoofdpunten in zo'n programma moeten zijn: herstel van het vertrouwen in de markt, concentratie op de specifieke liquiditeitsproblemen en handhaving van zoveel mogelijk groei bij gelijktijdige verkleining van het tekort op de betalingsbalans. De wereld zal er nauwlettend op toezien of het IMF zich in de toekomst weer een waardevolle instelling zal weten te betonen.