Luchtfietsen tot 2015; De verlies-verliessituatie van Schiphol

Foute veronder- stellingen, verkeerde cijfers, naïeve eisen: Schiphol is bijna een onhanteerbaar dossier geworden. Gisteren moest de rechter er zelfs aan te pas komen om de minister tot handhaving van de wettelijke geluids- normen aan te sporen. Bestuurlijk Nederland kijkt toe bij de klassieke botsing tussen milieu en economie. 'Het is om je dood te schamen.'

Rob van Gijzel, luchtvaart-woordvoerder voor de PvdA in de Tweede Kamer, is druk druk druk. Overlegje hier, telefoontje daar, die middag nog een gesprek met Schiphol-topman Cerfontaine en intussen moet hij ook z'n dochter nog van school halen. “Loop even mee”, had hij tegen twaalven gezegd, en in gehaaste pas door de Haagse woonwijk ging het gesprek over geluidscontouren en Ke-normen gewoon door. Nu staat hij op het schoolplein, strekt de nek op zoek naar zijn dochter en wordt onderwijl aangeschoten door een jongetje van amper zes jaar oud: “Hé, hoe is het in de Tweede Kamer”, vraagt hij. “Prima, kom maar es kijken”, glimlacht Van Gijzel.

Zo vrolijk was hij een half uurtje geleden nog niet toen het onderwerp Schiphol ter tafel lag. Daar is ook niet zoveel reden toe. De problemen over de uitbreiding van de nationale luchthaven lopen inmiddels behoorlijk uit de hand en 's lands volksvertegenwoordigers spelen daar nou niet bepaald een glansrol in. Zij waren het immers die in 1995 twee onverzoenlijke zaken met elkaar wilden verzoenen: èn Schiphol laten uitgroeien tot 'mainport', èn het milieu beter laten worden. Als 'dubbeldoelstelling' staat het zo zelfs in de wet (de PKB, Planologische Kernbeslissing) die in 1995 door de Tweede Kamer werd goedgekeurd.

Het eerste paarse kabinet was maar wat blij dat dit varkentje gewassen was. En nog wel via een 'win-win-scenario', zoals het compromis later wel genoemd werd. De milieugrenzen werden strikt gedefinieerd. Schiphol kreeg een vijfde baan en mocht groter worden, tot maximaal 44 miljoen passagiers in 2015. Om dat aantal te bereiken zou de luchtvaart met zo'n 3 procent per jaar mogen groeien en dat getal werd dus ook in de PKB gezet. Het paarse akkoord was klaar, de cijfers werden erbij ingevuld.

Maar de werkelijkheid zat toen al heel anders in elkaar. Dat getal van 3 procent, zo voorspelden deskundigen in '95 reeds, was volkomen onrealistisch. Alles wees erop dat de luchtvaart veel sneller zou groeien. Daarnaast zou het stellen van een geforceerde grens aan het aantal passagiers het principe schaden van de mainport: groeien zonder rem. Bovendien leefden er twijfels over de handhaafbaarheid van de strenge milieudoelstellingen, zeker als het luchtverkeer sneller zou toenemen dan in de PKB stond.

De critici kregen gelijk.

Anno 1998 is het luchtverkeer met veel meer dan 3 procent gegroeid. De 44 miljoen passagiers worden niet in 2015, maar al in 2003 verwacht. De milieunormen worden overtreden. De overheid moet toestaan ('anticiperend gedogen' noemen ze dat in Den Haag) dat de luchthaven de wet schendt. De bestuursrechter maant de minister nou eens duidelijk te maken hoe ze met de geluidsnormen denkt om te gaan. En Schiphol en de KLM voelen zich in hun groei beperkt. Het 'win-win-scenario' van paars is een 'lose-lose-situatie' geworden.

Kamerleden kijken met enige gêne terug op de besluitvorming van 1995. “Het is om je dood te schamen”, verzucht Nicky van 't Riet, destijds woordvoerder voor D66. “Maar de luchtvaartsector wilde groeien en die vijfde baan moest er koste wat het kost komen. Het werd allemaal beargumenteerd met cijfers waar ik altijd een onbehaaglijk gevoel over heb gehad. Maar we konden de vingers er niet achter krijgen.”

Ook haar PvdA-collega Rob van Gijzel wantrouwde de cijfers. Maar, zo verdedigt hij zichzelf, wat moet je als eenvoudig parlementariër als ze je met prognoses om de oren slaan, aangeleverd door het Centraal Planbureau (CPB) en ondersteund door het kabinet? Hij vermoedde altijd al een dubbele agenda: de uitbreiding er snel doordrukken om vervolgens veel sneller te groeien dan afgesproken. “Het is de salamitactiek van Schiphol: steeds weer een klein stapje doen om iets groters binnen te halen.”

En ook vanuit het eerste paarse kabinet klinken nu openlijk twijfels. Margreeth de Boer, in 1995 minister van Milieubeheer: “Ik heb altijd gewaarschuwd: jongens, als de groei sneller gaat dan verwacht, ga je de grenzen overschrijden. Als milieuminister word je echter vaak gezien als spelbederver. Maar nu zitten we met het aantal vliegbewegingen bijna letterlijk tegen de grenzen van de geluidszone aan. Komt daar nóg meer bij, dan stijgen we zelfs boven het maximaal aantal vliegtuigen uit dat we voor vijf banen hadden berekend - terwijl die vijfde baan er nog helemaal niet ís.” En dat, zo concludeert ze bitter, terwijl het stellen van die grenzen juist bedoeld was om het luchtverkeer af te remmen. “Misschien zijn we daarin wel naïef geweest.”

Hoe kon het fout gaan? Was de politiek een weerloos slachtoffer in de klauwen van ambtenarij en luchtvaartlobby? Of was de drang tot compromis zó groot dat de kwaliteit van bestuur er door werd aangetast? “De Romeinen hadden voor dit soort gevallen de beste oplossing: ze stelden tijdelijk een dictator aan”, zegt Jouke de Vries, hoofddocent bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Leiden gekscherend. Hij legt uit dat het in consensusland Nederland nu eenmaal razend moeilijk is beslissingen te nemen over dit soort grote, infrastructurele projecten. In 1995 heerste er bovendien een 'handen aan de ploeg sfeer'. Meer asfalt, de Betuwelijn, Schiphol, het paarse kabinet nam het land 'op de schop'. “Politiek-psychologisch kan je dan op een gegeven moment niet meer terug. De trein is in beweging, de lobbymachines werken en dan schiet de intelligentie van de democratie altijd tekort.”

Stijgende verbazing

Dat heeft de Algemene Rekenkamer inmiddels ook gemerkt. Binnenkort zal dit college een rapport publiceren over 'de deugdelijkheid van de informatievoorziening' omtrent Schiphol. De onderzoekers zullen concluderen wat in 1995 eigenlijk al bekend was. De groeiprognoses in de PKB, verstrekt door het Centraal Planbureau, kloppen niet. Om binnen de gestelde normen te blijven, zou de luchtvaart tot 2015 nog maar nauwelijks mogen groeien.

De parlementariërs, die in '95 de PKB maakten, zullen er ongetwijfeld 'verbijsterd' over zijn. Maar dat doet allemaal niets af aan de situatie van dit moment: de huidige wet lijkt niet te passen bij het groeiend vliegverkeer. Sterker nog, zij is onwerkbaar, mopperen ze in de luchtvaartwereld, zo kunnen we natuurlijk nooit mainport worden. En dat wilden we toch zo graag?

Prof. Roel in 't Veld, bestuurskundige en voorzitter van de commissie die dit jaar nog onderzoek deed naar de Schipholproblematiek, kan een cynisch lachje niet onderdrukken als hij alles overziet. Volgens hem is veel te laat onderkend dat ook de luchtvaartsector regels nodig heeft. Zo is de wet op de geluidsproblematiek pas sinds '96 effectief. “Voor die tijd deed iedereen maar wat en is er nooit serieus naar een juridisch instrumentarium gekeken. Nu dat ineens wel gebeurt, lopen we tegen de complexiteit van de verschillende criteria op.”

Hoofdschuddend loopt hij de chaos in de luchtvaart nog eens langs. Neem nou de manier waarop de geluidsbelasting momenteel wordt berekend: het lawaai van vliegtuigen boven 3.000 voet wordt niet eens meegeteld. En als een vliegtuig minder dan 65 decibel geluid produceert, vind je het ook niet in de statistieken terug. Tegelijkertijd wordt er gemeten op plekken waar helemaal geen mensen wonen (de veelbesproken 'absurditeiten').

Daarnaast zijn de verantwoordelijkheden in de luchtvaartsector verkeerd verdeeld, zegt In 't Veld: de overheid doet zowel aan beleidsvoorbereiding als aan controle van datzelfde beleid. Het zijn allemaal zaken die hij in zijn laatste onderzoek heeft opgeschreven. Maar het kabinet heeft daar eigenlijk alleen maar het aspect van de 'absurditeiten' uitgepikt. Als er toch wordt gemeten op plekken waar geen mensen wonen, kunnen we het aantal vliegbewegingen op Schiphol ook wel wat vergroten, was de redenering. Vliegensvlug werd besloten om de luchthaven tot 2003 100.000 extra vluchten toe te kennen.

Met de rest van zijn onderzoek is, heeft ook In 't Veld gemerkt, nog niet zo veel gedaan. “Ach ja, dat is een beetje de tragiek van de adviseur.'

Peinzend memoreert hij “de klassieke botsing tussen mobiliteit en ecologie waar we hier getuige van zijn. Hoe rijker we worden, hoe kieskeuriger.” Pas de afgelopen jaren is het besef ontstaan dat groeiende welvaart ook schaarste met zich meebrengt. Minder ruimte, minder groen en ook de druk op minder mobiliteit. En dat is in de Nederlandse maritieme- en luchtvaarttraditie toch even slikken. “Per definitie zullen de milieunormen strenger worden”, doceert In 't Veld. “Je kunt de mobiliteit maar niet onbeperkt laten groeien en het milieu laten voor wat het is. Met het zoeken naar een antwoord op dat dilemma zijn we eigenlijk al veel te laat”.

Fundamentele keuze

Het zijn uitspraken die goed zullen aanslaan bij het publiek dat bijna twee weken geleden nog bijeen was in het 'Bulderbos', een plekje nabij Vijfhuizen. Hier moet ooit de vijfde baan voor Schiphol komen en dat is de reden dat de vereniging Milieudefensie er bomen laat planten. Sympathisanten waren bijeen om te vieren dat de aanleg van de vijfde baan zeer waarschijnlijk wordt vertraagd. De sfeer binnen de milieubeweging is goed. Ze is, na jaren van betrekkelijke anonimiteit, in het Schipholdebat een factor van betekenis geworden. Door steeds nieuwe zaken aan te spannen bij de rechter houden ze de druk op de ketel.

Die zondag lijkt het zelfs alsof de oude tijden van Amelisweerd, Dodewaard en Kalkar herleven. Lampionnen hangen in de bomen, kinderen prikken tekeningen ('Joris is tegen meer vliegtuigen') op de 'Buldermuur' en onder luid applaus wordt een solidariteitsboodschap voorgelezen van Duitse collega's die “juist op dit moment ook bezig zijn te demonstreren tegen het vliegverkeer in Frankfurt”.

Wijnand Duyvendak, campagneleider van Milieudefensie, ziet het allemaal met tevredenheid aan. “De politiek heeft zichzelf vreselijk in de nesten gewerkt. Jarenlang hebben ze zitten goochelen met cijfertjes, alleen maar om groei mogelijk te maken die gewoon niet hand in hand kàn gaan met strikte milieugrenzen. Eens moest dat natuurlijk uitkomen. Nu zijn de druiven zuur: òf ze moeten accepteren dat de groei stopt, òf ze moeten de milieudoelstellingen laten vallen. Eens komt het moment van fundamentele keuze.”

Dat mag snel gebeuren, vindt Benno Baksteen, gezagvoerder op de Boeing 747, oud-voorman van de Vereniging Nederlandse Verkeersvliegers en tegenwoordig voorzitter van het Platform voor de Nederlandse Luchtvaart. Maar dan moet er in Nederland eerst “een cruciale vraag” worden beantwoord: is de luchtvaart nou een wezenlijk onderdeel van onze samenleving, ja of nee? Zo nee, dan doeken we de boel gewoon op. Zo ja, dan wil hij om de tafel gaan zitten en over feiten praten.

Feiten. Hij herhaalt het wel tien keer. Dat komt, zo verklaart Baksteen, omdat hij zich wild ergert aan alle onwaarheden over zijn sector: “Ik werk in de cockpit altijd maar met één zekerheid: je moet de boel niet voor de gek houden. Doe je dat wel, dan ga je dood, zo simpel is dat.” Hij schudt een paar voorbeelden uit zijn mouw: een volle trein naar de Middellandse Zee veroorzaakt meer vervuiling per kilometer-passagier dan een vliegtuig. En het risico van vliegen is veel kleiner dan verondersteld: in de hele Westerse wereld vallen per jaar vijf doden door de luchtvaart.

Om nog maar niet te spreken over de factor geluid. Deze week landde hij nog met zijn jumbo vanuit Toronto op Schiphol. “Dan zie je de vogels langs de baan gewoon op muizen jagen, die hebben helemaal geen last van dat lawaai. Het is de perceptie van mensen. Een voorbijrazende brommer geeft veel meer herrie dan een vliegtuig, maar men ervaart een andere werkelijkheid. Daarom zeg ik: waardeer de naakte getalletjes.”

Ook Baksteen vindt dat de politiek “hopeloos heeft gefaald”. Tegelijkertijd is hij bereid de hand in eigen boezem te steken. “De luchtvaartsector zelf heeft het allemaal laten gebeuren. Ze hebben gedacht dat het niet zo'n vaart zou lopen met de milieu-eisen en de wetgeving. Zijn akkoord gegaan met een belachelijk keurslijf, terwijl onze industrie zich niet leent voor strakke grenzen. Als de economische groei maar een beetje terugvalt, is het probleem Schiphol opgelost.”

Wijnand Duyvendak schiet in een spottende lach als hij het pleidooi hoort. “Baksteen zit nog in de fase van de ontkenning dat er milieuproblemen zijn bij het vliegen. Ik heb nog wel wat nota's van de EU voor hem over uitstoot, geluidsoverlast en risicofactoren in mijn la liggen. Het probleem is dat de luchtvaartsector altijd maar is gegroeid en gelijk heeft gekregen. Die tijd is voorbij. Ook zij moeten zich gaan houden aan regels, en dat doet even pijn.”

Evenwicht

Dat belooft allemaal weinig goeds voor het in Den Haag tot wasdom komende idee van het 'groene poldermodel'. Toch ziet dijkgraaf Hans van der Vlist nog wel kansen. Dat is logisch, want hij is door partijgenote minister Netelenbos (Verkeer en Waterstaat, PvdA) gevraagd alle strijdende partijen bij elkaar te brengen om “het bedrijf weer in evenwicht met de omgeving te krijgen”, zoals hij zelf zegt.

Van der Vlist, oud-milieugedeputeerde van de provincie Zuid-Holland, wijst op de dubbele rol van de overheid. “Ze heeft te veel verschillende belangen, ze stelt regels, controleert, sluit luchtvaartverdragen af en is mede-eigenaar van Schiphol en KLM. Door de sector is die situatie gekoesterd tot het moment dat ze er last van kreeg en dat is nu. Natuurlijk had de politiek dat eerder moeten onderkennen, maar dat is dus niet gebeurd. Nu moeten we eerst uit de huidige problemen komen.” Daar is Van der Vlist al een tijdje mee bezig. Hij heeft met alle partijen gesproken en probeert de “mist en verwarring” op te ruimen. Hij streeft naar “heldere besluiten” en het stellen van “echte milieugrenzen”. Dat loopt niet altijd even soepel, maar: “weet u een alternatief?”

Roel in 't Veld spreekt zelfs van een alarmerende situatie als er geen dialoog op gang komt. Hij waarschuwt voor een “regelrechte bestuursramp” en een “diepgeworteld maatschappelijk conflict”. “Iedereen praat over dat vliegveld in zee, maar dat is toekomstmuziek. Er moet nú heel snel wat gebeuren.”

En ook oud-minister De Boer, tegenwoordig Kamerlid voor de PvdA, vindt de discussie over de lange termijn “een vlucht voor wat er nu gaande is. Zo doormodderen kan natuurlijk niet. Op Schiphol kan je niet maar blijven groeien en tegelijkertijd die milieugrenzen strak houden. We hebben daar in het kabinet jaren mee geworsteld en dat blijkt niet gelukt.”

Met elkaar om de tafel gaan zitten is natuurlijk altijd prachtig, maar de kans op succes is niet groot. Intussen schrijdt de tijd voort. De geluidsoverlast zal toenemen, de milieubeweging zal naar de rechter blijven lopen. Behalve dialoog is er eigenlijk nog maar één andere optie: nieuwe wetgeving, of zoals De Boer stelt: “weer bij nul beginnen en de verantwoordelijkheden en grenzen opnieuw definiëren. Er moet gewoon een nieuwe PKB komen waarin in ieder geval wordt gewerkt met aantallen vliegbewegingen en niet meer met aantallen passagiers. Want de afgelopen jaren is het getal van 44 miljoen een onbetekenende rekeneenheid gebleken.”

Maar in hun somberste buien denken ze op Schiphol dat het allemaal al te laat is. Daar wijzen ze met graagte op “de strengste milieunormen ter wereld”. Buitenlandse maatschappijen beginnen te morren over de situatie. Sommige hebben een aantal vrachtvluchten al verplaatst. De KLM maakt zich grote zorgen. Op symposia en congressen wordt Schiphol, vertellen ze op de luchthaven, “als de risee van de vliegvelden gezien”. En, zo weet men, als er één dominosteentje valt, vallen er meer. “De concurrenten staan in de rij.”

Vast staat dat de manoeuvreerruimte van de overheid steeds kleiner wordt. Gisteren bepaalde de bestuursrechter in Amsterdam dat minister Netelenbos binnen vier weken moet aangeven hoe ze denkt om te gaan met de wettelijke geluidsnormen. In de toekomst mag er alleen een gedoogbeleid worden gevoerd als de geluidsoverlast voor de omwonenden niet nog groter wordt. En dat is juist het probleem.

Volgende week zal de politiek haar tanden weer eens zetten in het 'Schiphol-dossier'. Dinsdag houdt de Tweede Kamer een hoorzitting met betrokkenen om te controleren of het kabinetsbesluit om Schiphol de komende vijf jaar extra te laten groeien, wel zorgvuldig genoeg was. Woensdag volgt er een spoeddebat.

Hoe moet het verder nu men klemvast lijkt te zitten in een gevecht met geweldige belangen? Misschien, zo wordt stilletjes in Den Haag gehoopt, dat uit de onstane chaos vanzelf weer een oplossing rolt. In consensus natuurlijk, dat wel.

1990 Schiphol wordt in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening als 'mainport' omschreven. 1995 Parlement stelt Planologische Kernbeslissing (PKB) vast: Schiphol mag groeien tot 44 miljoen passagiers, krijgt er een vijfde baan bij, het milieu moet verbeteren. Groei van de luchtvaart wordt op zo'n 3 procent gesteld, terwijl dat getal de laatste vijftien jaar 4,7 procent was. Organisaties als de gezamenlijke Europese luchtvaartmaatschappijen ramen de groei voor de toekomst op bijna 7 procent.

1996 Schiphol groeit veel sneller dan verondersteld.

1997 Schiphol groeit explosief en overschrijdt wettelijke geluidszones; het kabinet gedoogt.

1998 Commissie In 't Veld doet onderzoek naar handhavingssystematiek. Hij concludeert dat er 'absurditeiten' zijn, maar ook dat controle op het geluid niet reëel is en dat de regels daarvoor moeten veranderen.

Maart '98 Het kabinet besluit dat er 100.000 vluchten erbij komen. Onder druk van de PvdA en minister De Boer (VROM) wordt besloten te streven naar circa 12.000 geluidgehinderde woningen, 3.000 minder dan als criterium in de wet staan. Volgens de luchtvaartsector is dat onmogelijk. Toch wordt het streefgetal van 12.000 woningen wel aan de Kamer gemeld.

Mei '98 Jorritsma sluit memorandum met luchtvaartsector waarin het getal van 12.000 woningen niet staat.

Juli '98 Weer dreigende overschrijding wettelijke geluidszones

September '98 Schiphol wil volgend jaar meer vluchten, minister Netelenbos zegt niet akkoord te gaan en de luchthaven te houden aan de 12.000 woningen. Inmiddels wordt duidelijk dat besluit voor 100.000 vluchten extra is genomen op basis van te optimistische cijfers.

Oktober '98 Rechter maant minister Netelenbos binnen een maand aan te geven hoe ze zal omgaan met de handhaving van de wettelijke geluidsnorm. Gedogen mag alleen als geluidsoverlast voor omwonenden niet toeneemt.