De subsidie-ijsberg

Sinds de PvdA weer meeregeert is de omvang van de collectieve sector drastisch gekrompen.

In 1989 gaf de overheid van elke in Nederland verdiende gulden zestig cent uit. Minder dan tien jaar later is dat nog maar vijftig cent. Hoewel sommigen de sociaal-democraten nog steeds nadragen dat zij vooral in de jaren zeventig de collectieve uitgaven tomeloos lieten oplopen, heeft gematigd links zich in de jaren negentig ontpopt tot een toonbeeld van budgettaire prudentie. Wanneer de afslanking van de collectieve sector in dit tempo doorgaat, liggen de uitgaven van de overheid en de sociale verzekeringen, uitgedrukt als aandeel van het nationale inkomen, binnen veertig jaar weer op het niveau van begin deze eeuw: tien procent. Zover zal het natuurlijk niet komen. Kenmerkend voor de na de oorlog opgebouwde verzorgingsstaat is een blijvend hoger uitgavenniveau. Internationale vergelijking leert dat het niveau van de collectieve uitgaven in ontwikkelde industrielanden ligt binnen een bandbreedte van 35 tot 60 procent van het nationale inkomen.

In de zojuist begonnen regeerperiode van het tweede kabinet-Kok gaat de krimp van de collectieve sector al in meer gematigd tempo verder. Volgend jaar blijft de omvang van de overheid zelfs gelijk, omdat de voor deze kabinetsperiode geplande uitgavenstijgingen vooral in 1999 zijn geconcentreerd. Vermoedelijk zal de collectieve sector in Nederland altijd wel 45 procent of meer van het nationale inkomen blijven opslokken, al is het maar omdat de komende vergrijzing van de bevolking de uitgaven voor zorg en AOW in de volgende eeuw flink zal opstuwen.

Bij de afslanking van de collectieve sector zijn de subsidies de afgelopen jaren niet buiten schot gebleven. Vooral de financiële bijdragen van de rijksoverheid voor de volkshuisvesting zijn drastisch verminderd, overigens mede doordat enkele jaren geleden veel lopende subsidieverplichtingen zijn afgekocht. Toch blijkt uit een in de Miljoenennota 1999 opgenomen overzicht dat de overheid dit jaar nog altijd 39 miljard gulden overhevelt naar gezinnen en bedrijven, voor een belangrijk deel in de vorm van allerhande subsidies. De precieze bedragen zijn terug te vinden in de begroting van de afzonderlijke ministeries.

Behalve deze in de rijksbegroting vermelde subsidies zijn er ook verborgen subsidies in de vorm van een belastingvermindering. Het gaat hierbij om 'belastinguitgaven', dat zijn tegemoetkomingen in de fiscale wetgeving(aftrekposten, vrijstellingen, verlaagde tarieven) die voor de belanghebbenden net zo goed een subsidie vormen als een direct op de begroting verantwoorde uitgavenpost. Het maakt immers niet uit of een ondernemer voor het in dienst nemen van bepaalde werknemers rechtstreeks een loonkostensubsidie ontvangt van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, of dat hij in dit geval minder belasting en sociale premies aan de fiscus hoeft af te dragen.

Tot nu toe gaf de Miljoenennota nooit inzicht in de met deze verborgen subsidies gemoeide bedragen. Zij vielen ook niet onder de door minister Zalm verordonneerde plafonds voor de collectieve uitgaven. De 'spending departments' stonden hierdoor bloot aan de verleiding om directe subsidies te schrappen (dit gaf ruimte onder de uitgavenplafonds) en deze met medewerking van staatssecretaris Vermeend te vervangen door een fiscale faciliteit.

Aan belastinguitgaven kleven nog andere bezwaren. Het zijn 'open-einderegelingen', waarvan de kosten onbeheersbaar zijn, omdat het bedrag dat de overheid aan belasting derft afhangt van de mate waarin belastingbetalers van de regeling gebruik maken. Tegenvallers bij de belastingopbrengst zijn dus ingebakken. Bovendien betekent het progressieve tarief van de inkomstenbelasting dat de subsidie hoger is naarmate iemand meer verdient. Een aftrekbare gift leidt voor iemand in de eerste tariefschijf tot een belastingbesparing (subsidie) van 36,35 procent van het geschonken bedrag, terwijl de subsidie voor iemand in de hoogste schijf oploopt tot 60 procent.

Na aandringen van de Tweede Kamer heeft het kabinet besloten voortaan jaarlijks een overzicht van de belastinguitgaven in de Miljoenennota op te nemen. Dat is een belangrijke stap vooruit, omdat blijkens het nu gepubliceerde overzicht met belastinguitgaven in de inkomstenbelasting, bij de heffing van sociale premies en de winstbelasting van vennootschappen in totaal 14,4 miljard gulden is gemoeid.

Het overzicht in de Miljoenennota 1999 is echter onvolledig, en dus misleidend. Daarin ontbreken namelijk de twee kwantitatief belangrijkste belastinguitgaven. Ten eerste het voordeel dat belastingbetalers genieten doordat zij over een deel van hun huidige inkomen pas in de verre toekomst inkomstenbelasting hoeven te betalen. Het gaat hier om de tientallen miljarden die jaarlijks voor de pensioenen opzij worden gelegd. Ten tweede genieten eigenwoningbezitters een miljardenvoordeel doordat zij bij het invullen van hun aangiftebiljet voor de inkomstenbelasting slechts een laag bedrag als 'huurwaarde' van hun eigen huis in aanmerking hoeven te nemen.

Dat beide faciliteiten nadrukkelijk buiten het overzicht van belastinguitgaven zijn gehouden valt alleen te verklaren uit hun politiek gevoelige karakter. Voor een goede en evenwichtige oordeelsvorming - binnen en buiten het parlement - bijvoorbeeld over de woonlasten van huurders in vergelijking met die van huiseigenaren, is een volledig overzicht van alle belastinguitgaven echter onmisbaar. Te hopen valt dat de Miljoenennota 2000 op dit punt verbetering brengt.