De belastingdienst ontmaskerd

Het bedrijf Belastingdienst; 15 jaarverslagen van een organisatie in verandering. Door Victor van Kommer. 579 blz., Sdu-uitgevers, ƒ 68,-.

De Belastingdienst heeft in de jaren 1985 tot 1989 een crisis doorgemaakt met het dieptepunt in 1987. In die periode is over de dramatische terugval in prestaties niet aan de Tweede Kamer gerapporteerd. Die kwam pas in het geweer in de daarop volgende periode van reorganisatie (1989-1992). Toen gaven individuele belastingambtenaren namelijk alarmsignalen af over een ineenstorting van de belastingopbrengsten. Hierdoor kwam de positie van de toenmalige staatssecretaris Marius van Amelsvoort (CDA) aan het wankelen.

Op dat moment was de Belastingdienst feitelijk al uit het dal geklauterd. De toenmalige directeur-generaal der Belastingen Cor Boersma continueerde de bestaande “onvolledige verslaglegging”, waardoor verscheidene feilen verborgen bleven, maar ook het herstel van het prestatieniveau van de Belastingdienst voor de politiek onbekend bleef. Een en ander blijkt uit een onderzoek waarop belastingambtenaar Victor van Kommer afgelopen vrijdag in Leiden promoveerde.

Inmiddels staat het prestatieniveau van de Belastingdienst op een hoger peil dan ooit. Maar hoe het er met de belastingheffing precies voorstaat wordt nog steeds op verscheidene punten verduisterd door gegoochel met cijfers. De Belastingdienst legt sinds 1990 uitvoerig verantwoording af over zijn functioneren. Dat gebeurt onder meer in kleurige jaarverslagen die verscheidene prijzen, waaronder de prestigieuze Kordes-trofee, in de wacht sleepten. Daarbij opgeteld een hoge waardering in de publieke opinie, ziet de Belastingdienst er uit als een model-overheidsdienst.

Dat beeld wordt ondermijnd door de wetenschappelijke studie van Van Kommer. Hij onderzocht over vijftien jaar alle verslagen waarin de dienst aan de Tweede Kamer verantwoording aflegt. Uit de studie blijkt hoezeer de dienst een meester is in het oproepen van het beeld dat hij volstrekt open kaart speelt. Van de overvloed aan cijfers is echter een deel irrelevant terwijl verscheidene gevoelige zaken onder tafel worden weggemoffeld. De Tweede Kamer is in haar plichtmatige jaarlijkse debat over het jaarverslag van de Belastingdienst onmachtig gebleken daar een vinger achter te krijgen.

Toegegeven, het is niet makkelijk. Zo heeft Van Kommer er bladzijden vol hoogwaardig rekenwerk voor nodig om tot de conclusie te komen dat het cijfer dat de Belastingdienst presenteert over de voorraad aangiften “niet strookt met de werkelijkheid”. “De Belastingdienst heeft geen sluitende administratie van ontvangen en verzonden aangiftebiljetten”, zo signaleert hij. Het toepassen van afrondingen neemt in de verslagen van de Belastingdienst zo'n vorm aan dat de promovendus een verschil van tien procent tussen de echte en de gepresenteerde werkelijkheid moeiteloos aan afrondingen toeschrijft. Een trots gepresenteerde productieverbetering (in 1995) van 11 procent blijkt bij narekenen in werkelijkheid slechts 6,9 procent te bedragen. Zo ritselt het in de dissertatie van de voorbeelden van met het blote oog niet te ontdekken valkuilen in de verslaglegging.

Nu dezelfde problemen zich ook op andere terreinen voordoen, denk aan Schiphol, wordt het duidelijk dat de volksvertegenwoordiging het niet kan stellen zonder eigen cijferaars van het niveau van Van Kommer. Het is naïef te denken dat het ambtenarenapparaat de politiek eigener beweging voorziet van cijfermateriaal dat het falen van de ambtelijke leiding blootlegt of dat tot beslissingen leidt die complicerend zijn voor de agenda van de vierde macht. Een investering in hooggekwalificeerde rekenaars heeft evenwel alleen zin als de Tweede Kamer het beoordelen van jaarverslagen van overheidsinstanties als een serieus onderdeel van haar taak ziet. Verscheidene onderzoeken hebben aangetoond dat dit niet het geval is. Kamerleden scoren door op acute problemen te reageren of door nieuw beleid af te dwingen; niet door het narekenen van cijfers over voorgaande jaren.

Toch kunnen die gegevens beleid onthullen dat om een politiek oordeel vraagt. De Belastingdienst wordt geacht steeds te reageren als hij fouten in een aangifte vermoedt. Al cijferend concludeert Van Kommer dat de fiscus vermoedelijke fraudeurs ongemoeid laat om meer tijd te hebben voor het uitpluizen van zaken waar het zeker goed fout zit. Het welbewust laten ontsnappen van mogelijke fraudeurs kan best een goede keuze zijn, maar zoiets fundamenteels moet dan wel door de Tweede Kamer getoetst kunnen worden. Nu is dat niet gebeurd door het ontbreken van een financiële detective in parlementaire dienst.

Het proefschrift legt genadeloos een tactiek bloot om zich lastige vragen (bij voorbaat) van het lijf te houden: de Belastingdienst (of de staatssecretaris) toont zich verbaasd over een onaangename ontwikkeling en zegt een diepgaand onderzoek toe. Het gaat om een ingewikkelde zaak en dan moet men niet ongeduldig zijn. Vervolgens wordt nooit meer over het onderzoek vernomen. De kans dat zoiets de Kamer opvalt, blijkt klein. Komt er toch een vraag dan kan er nog eens worden gewezen op de weerbarstigheid van de materie of wordt het onderzoek ondergeschoven bij een andere studie. Kijkers van de televisieserie Yes Minister weten er alles van (zie op internet: www.yesminister.demon.nl) De trukendoos is minstens zo bekend bij andere rijksdiensten, ook al is hun de academische snijtafel bespaard gebleven. Of de Kamer lering uit het proefschrift trekt, kan blijken uit het voor dit jaar nog niet geagendeerde debat met staatssecretaris Vermeend (Financiën) over de verantwoording van de Belastingdienst.