Primaat van politiek is weg

Politici kunnen steeds minder goed met hun ambtenaren overweg. Zij zien het ambtenarenkorps als een 'apparaat' dat hun wensen moet uitvoeren en niet als deskundigen met een eigen mening. Volgens A.A.M. Horrevorts leidt deze houding in toenemende mate tot botsingen.

Minister Jorritsma van Economische Zaken kon twee weken geleden met opgeheven hoofd de Tweede Kamer verlaten. Haar secretaris-generaal Van Wijnbergen had beloofd niet meer voor zijn beurt te praten en zijn voorgenomen publieke uitspraken eerst aan haar voor te leggen. De minister had duidelijk gemaakt wie de baas is op haar departement. Het primaat van de politiek had weer gezegevierd.

Van Wijnbergen zal deze tik op zijn neus wel verwerken, al is hij volgens sommige 'ingewijden' geen blijvertje in ambtelijk Den Haag.

Wat heeft hij misdaan? Hij heeft het kabinet gewaarschuwd dat de economische ontwikkeling wel eens minder florissant zou kunnen uitpakken dan de regeringspartijen veronderstellen in het regeerakkoord. Van een secretaris-generaal van Economische Zaken mag niet anders worden verwacht dan dat hij die waarschuwing laat horen als hij daar zijn argumenten voor heeft. Daar is hij voor ingehuurd. Het enige verwijt dat hem zou kunnen worden gemaakt is dat hij de waarschuwing publiekelijk heeft geuit en niet in de beslotenheid van zijn ministerie. Een doortimmerde beschouwing in een economisch vakblad zou waarschijnlijk minder bezwaren hebben opgeroepen.

Het verwijt is echter weinig realistisch in een tijd van openheid en publieke discussie, een tijd waarin menig ambtelijke nota of advies al dan niet vrijwillig openbaar wordt gemaakt. De kenniseconomie waarin wij ons bevinden en de brainport die ons land volgens het kabinet moet worden, maken die openheid en publieke discussie nodig.

De affaire is symptomatisch voor het feit dat politici en bestuurders in toenemende mate het vermogen missen om op een goede manier met hun ambtenaren om te gaan. Zij hebben weinig waardering voor het ambtenarenkorps dat hun ten dienst staat en beseffen onvoldoende dat dit korps bestaat uit voornamelijk hoogopgeleide mensen met visie, kennis, inzet en een eigen mening. Politici zien ambtenaren voornamelijk als hun 'apparaat', dat hun wensen moet uitvoeren. Het primaat van de politiek moet zegevieren, zo is de achterliggende redenering. Die houding leidt in toenemende mate tot botsingen, want het primaat van de politiek heeft niet langer de oude betekenis en moet een nieuwe invulling krijgen.

Politici hebben over het algemeen geen belangstelling voor het management van de overheid. Veel vruchteloze discussies zijn in de afgelopen jaren gevoerd over bestuurlijke herindeling, departementale herindeling en andere structuuraanpassingen, maar een grondig politiek debat over hoe departementen moeten worden aangestuurd heeft lang niet plaats gehad. Ons land kent onvoldoende een filosofie van overheidsmanagement. Het ontbreken van een filosofie terzake gaat zich wreken.

Het eerste paarse kabinet heeft in het regeerakkoord een ontluisterende visie op zijn medewerkers gegeven. Ambtenaren werden als schuldigen aangewezen voor het tekortschieten van de resultaten op het gebied van de bestuurlijke vernieuwing: “Een wezenlijke oorzaak ligt bij het voertuig voor de uitvoering van het beleid. Dat is verouderd, traag en duur; het lijkt zich voort te bewegen zonder een vaste greep van bestuurders, en zonder zelf voldoende greep te krijgen op de concrete problemen zoals burgers die ervaren.” Dat is wel een erg makkelijk wegschuiven van de verantwoordelijkheid voor het ontbreken op politiek niveau van een visie op het management van de publieke sector.

Het regeerakkoord van het nieuwe paarse kabinet stelt dat voor de kwaliteit van de rijksdienst een hoogwaardig en flexibel ambtelijk apparaat een eerste vereiste is: “Een kleinere maar kwalitatief zeer hoogwaardige ambtelijke organisatie biedt ondersteuning aan het politieke bestuur.” De ambtelijke organisatie moet hoogwaardig maar vooral kleiner worden. Het kabinet vult dit vervolgens in door te korten op de uitgaven van de ministeries, het aantal ambtenaren te verminderen met 5 procent, te bezuinigen op de arbeidsvoorwaarden van de ambtenaren en door ook nog uit te gaan van een grotere arbeidsproductiviteit, met dus weer een extra korting. Investeren in de kwaliteit van de organisatie wordt afgedaan met een vage verwijzing naar een nog komend actieplan over hoe nieuwe technologieën in de overheid ingevoerd zullen worden.

In de afgelopen jaren hebben we verschillende voorbeelden gezien van de moeite die politici en bestuurders hebben om op een goede manier met hun ambtenaren om te gaan. Vooral de problemen met het topmanagement halen de pers. De aanvaring tussen minister Jorritsma en haar secretaris-generaal is binnen enkele dagen alweer gevolgd door een nieuw incident. Secretaris-generaal Geelhoed haalde zich de gramschap van minister van Justitie Korthals op zijn hals met zijn kritiek op de kwaliteit van de wetgevingsjuristen van Justitie. Inhoudelijk kon Korthals het nog wel eens zijn met die kritiek, maar niet met het feit dat Geelhoed die kritiek uitte. De vorige minister van Justitie was op zoek naar een sterke manager om het openbaar ministerie te reorganiseren. Toen die manager, Docters van Leeuwen, te sterk bleek, moest hij het veld ruimen.

Secretaris-generaal Borghouts van het ministerie van Justitie sprak zich enkele maanden geleden in deze krant uit tegen het voornemen van de coalitiepartners van het nieuwe kabinet om het beheer over de politie geheel onder te brengen bij de minister van Binnenlandse Zaken en een eind te maken aan de bemoeienis van de minister van Justitie. Vanuit de Tweede Kamer werd knorrig gereageerd op deze stellingname. Ook hier geldt dat de secretaris-generaal niet meer deed dan waarvoor hij is ingehuurd: opkomen voor de belangen waar zijn organisatie voor staat.

Er loopt een rode draad door deze gevallen: politieke bestuurders trekken zeer bewust en nadrukkelijk sterke persoonlijkheden met een indrukwekkende staat van dienst aan om een complexe en moeilijke taak te verrichten. Vervolgens krijgen deze bestuurders problemen met deze mensen omdat zij sterke persoonlijkheden zijn. Politici en bestuurders hebben problemen om op een goede manier met hun ambtenaren om te gaan. De oorzaak daarvan is tweëerlei: er ontbreekt een doortimmerde filosofie over wat overheidsmanagement moet inhouden en hoe dit moet worden ingericht. Tegelijkertijd is er sprake van een verkeerd en verouderd besef bij politici over wat het primaat van de politiek inhoudt. Politieke bestuurders moeten leiding geven aan het werk van de organisaties waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Leiding geven is het organiseren van resultaten. Daarvoor moeten zij randvoorwaarden scheppen en de organisatie in staat stellen die resultaten te bereiken.

Politici moeten ambtenaren niet zien als hun apparaat of voertuig, maar als een organisatie waarmee zij een contract sluiten om beleidsdoelstellingen te realiseren. In een dergelijk contract maken zij niet alleen afspraken over resultaten die moeten worden bereikt, maar ook over de middelen die daarvoor worden ingezet, de kwaliteit van de organisatie en de beloning van de mensen die aan de beoogde resultaten bijdragen. In zo'n situatie kan men zich veel beter op resultaten richten en kunnen partijen elkaar aan hun verantwoordelijkheden en beloftes houden. Politici stellen daarmee niet de oude vierde macht in ere, maar zij geven daarmee wel als echte leiders op een moderne manier sturing aan een grote groep toegewijde medewerkers die graag een kwalitatief hoogwaardig openbaar bestuur willen. Deze medewerkers vormen immers het kapitaal voor die leiders om hun politieke doeleinden te bereiken, ook als zij met redenen iets zeggen dat politici niet willen horen. Dat kapitaal wordt nu te weinig op waarde geschat.