Ingreep in telefoontarief komt veel te vroeg

De Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) wil KPN-Telecom een tariefsverlaging van zo'n 25 procent opleggen. Hoewel politici (met name van PvdA en D66) instemmend reageerden, en ook in deze krant een juichend commentaar te lezen was, is het nog maar de vraag of de OPTA goed doet aan een dergelijke ingreep.

De OPTA is opgericht om tijdelijk toezicht te houden op de overgang van een door de voormalige monopolist gedomineerde markt naar een markt waarop concurrentie mogelijk is. Door in te grijpen in de prijs heeft de OPTA echter de werking van een efficiënte markt bij voorbaat onmogelijk gemaakt. Het idee achter het toelaten van concurrentie op de markt voor spraaktelefonie - een idee dat oorspronkelijk uit Brussel komt - is dat een (min of meer) efficiënte markt uiteindelijk altijd een (min of meer) juiste prijs voor de consument oplevert. Te lage prijzen komen niet voor omdat telecom-operators die te laag gaan zitten niet uit de kosten zouden komen, en te hoge prijzen komen niet voor omdat de te dure operator door bedrijven die een lagere prijs berekenen uit de markt worden geprijsd.

De rol van de OPTA in dit geheel is voorkomen dat de technische infrastructuur (telecom-operators zijn in principe verplicht hun technische infrastructuren voor elkaar open te stellen) niet wordt gebruikt om partijen van de markt te drukken, bijvoorbeeld door te hoge interconnectietarieven door te berekenen of door allerlei oneigenlijke technische belemmeringen op te werpen. De taak van de OPTA is dus vooral gelegen in het toezicht houden op een zo groot mogelijke technische infrastructuur waar alle partijen (tegen betaling natuurlijk) gebruik van kunnen maken, ongeacht wie bepaalde delen van die infrastructuur bezit. Op die manier kan een efficiënt werkende markt ontstaan.

De OPTA heeft nu besloten in te grijpen in het resultaat van marktactiviteit, de prijs. Hoewel de wet deze mogelijkheid toelaat, en er op korte termijn voor de consument voordeel te verwachten is, zijn de gevolgen voor marktwerking (en dus juiste prijsvorming) op lange termijn slecht.

Stel dat de door de OPTA vastgestelde prijs te laag is. Nieuwe telecommunicatie-aanbieders zullen de markt niet betreden omdat alleen verliesgevende telecommunicatie mag worden aangeboden. KPN zal moeten interen op reserves, en zal niet meer investeren in infrastructuren of nieuwe diensten. De consument blijft zo op de lange duur zitten met een uitgewoonde infrastructuur en beperkte service.

Stel dat de door de OPTA vastgestelde prijs te hoog is. Dan zal er wel concurrentie komen, meer partijen zullen een graantje willen meepikken van het door de overheid gesanctioneerde telecom-feest, maar de consument heeft uiteindelijk weinig aan dergelijke concurrentie, ze leidt immers niet tot prijsverlaging, hoogstens zullen partijen concurreren met hun dienstverlening.

Het is ook mogelijk dat de door de OPTA vastgestelde prijs exact juist is. Erg waarschijnlijk is dit niet, er zijn erg veel onzekerheden bij het beoordelen van wat nu eigenlijk een goede prijs voor telecommunicatiediensten is. Er is, sinds de Federal Communications Commission in de VS in de jaren zestig en zeventig zeer gedetailleerd heeft gekeken naar de tarieven van AT&T, weinig empirisch onderzoek gedaan naar de werkelijke kosten van telecommunicatie. Meestal wordt er gewerkt met modellen waar min of meer juiste, maar vaak ook onjuiste, veronderstellingen ten grondslag liggen, en waarin allerlei onduidelijke inschattingen zitten. Maar het zou kunnen zijn dat de OPTA geluk heeft gehad en dat de vastgestelde prijs de kostprijs van KPN goed weergeeft. Zelfs dan is de prijsingreep van de OPTA een weinig gelukkige actie. De OPTA heeft de werkelijke kosten ingeschat en beslist dat KPN daarbovenop nog een redelijke winst mag halen. Daarmee is de huidige werkwijze van KPN min of meer gefixeerd, want er is geen enkele reden voor KPN om nog te zoeken naar goedkopere manieren om telefonie aan te bieden. De OPTA stelt immers vast wat een redelijke winstmarge is. Wat KPN ook doet, ze zal nooit meer winst mogen behalen dan wat de OPTA redelijk acht, en dus heeft het geen zin te proberen het verschil tussen inkomsten en kosten te vergroten door andere manieren van werken in te voeren. Innovatie en technische vooruitgang - die uiteindelijk de consument ten goede komen - leveren voor KPN niets op. Het aandeel KPN is daarmee zo dood als een pier, de OPTA heeft er een de facto obligatie van gemaakt, een waardepapier met een vaste jaarlijkse opbrengst.

Het is onduidelijk waarom de OPTA zoveel haast heeft, en met zulke krachtige maatregelen meent te moeten komen. De OPTA bestaat iets meer dan een jaar, en de liberalisering van spraaktelefonie is pas sinds 1 januari van dit jaar een feit. Dat er na acht maanden vrijemarktwerking nog weinig beweging zit in de prijs is te verwachten, het kost immers tijd voordat nieuwe aanbieders zich presenteren. En zelfs als KPN zich van unfaire praktijken zou bedienen is een prijscorrectie een forse ingreep, eerder het eindpunt van een reeks mislukte zetten dan een geschikte openingszet.

De kern van de zaak blijft echter dat de OPTA door in te grijpen in de prijs in plaats van de werking van de markt niemand een dienst bewijst en, zoals KPN terecht opmerkt, op de stoel van de ondernemer gaat zitten. In feite is dit een stap terug, in de richting van telefonie als staatsaangelegenheid, en niet een stap in de goede richting van marktliberalisering.