Hoe minister Zalm alles op tijd in zijn koffertje krijgt

De minister van Financiën dient vandaag de begroting voor het komende jaar in bij de Tweede Kamer. Maar wat ging daaraan vooraf? Agenda van het 'feest van de begroting'.

Het ritueel van Prinsjesdag: 14.00 uur, koningin Beatrix leest de Troonrede voor in de Ridderzaal; 15.00 uur, Gerrit Zalm, minister van Financiën, overhandigt Miljoenennota en rijksbegroting aan het parlement; 16.00 uur, Geert van Maanen drumt tijdens de 'Prinsjesdagborrel' bij Financiën.

Van Maanen is als directeur-generaal van de rijksbegroting verantwoordelijk voor de begroting. “De weken voor Prinsjesdag maken we overuren. Het drummen is een geweldige ontspanning”, zegt hij; het tweedelig grijs wordt verruild voor spijkerbroek en zwart T-shirt.

Zijn werk aan de vandaag gepubliceerde stukken begon in oktober vorig jaar. Van Maanen verstuurde toen de zogenoemde begrotingsaanschrijving, waarin de spelregels en het bijbehorende tijdschema staan. Want: “Het is strak plannen om het allemaal op tijd in het koffertje te krijgen.”

Op de vakdepartementen beginnen vanaf dat moment de werkzaamheden voor het opstellen van de begroting, waarbij de afdelingen hun financiële wensen kenbaar maken.

Daarmee zijn ze in maart klaar. Dan leveren de vakministers bij hun collega van Financiën de 'verlanglijstjes' in voor de nieuwe Miljoenennota. Maar in de tussenliggende maanden heeft de directeur-generaal rijksbegroting ook niet stilgezeten. Hij maakt een overzicht van meevallers en tegenvallers bij uitgaven en inkomsten, en zet die af tegen de 'verlanglijstjes' van de ministers. Op basis van voorspellingen van het Centraal Planbureau wordt de nieuwe begroting in de steigers gezet.

Het eerste stuk dat naar buiten gaat, is de 'Kaderbrief' in het voorjaar. Daarin staat of er bezuinigd moet worden bij rijk, sociale zekerheid en/of zorg. Of dat er juist ruimte is voor extra uitgaven, lastenverlichting of voor het verder verlagen van het financieringstekort. In de Trêveszaal voert het kabinet een intensief debat over deze brief, wat uitmondt in een besluit over de uitgaven. Van Maanen: “De Miljoenennota staat dan in de grondverf.”

In het verleden gingen de ministers ook in de maanden mei en juni nog in de clinch met de minister van Financiën om meer geld - of om minder bezuinigingen. Toen Zalm in 1994 aantrad, heeft hij hieraan een einde gemaakt door direct afspraken te maken over de uitgaven in de volgende vier jaar. “Dat heeft veel rust gebracht”, zegt Van Maanen.

De kwaliteit van het bestuur is er volgens hem beter door geworden. “De maatschappij wil een voorspelbare rijksoverheid.”

Het gebrek daaraan was ook een unanieme klacht van de bewindslieden van het kabinet Lubbers-Kok (1989-1994). “We komen niet toe aan regeren, we zijn alleen maar bezig met de begroting”, verzuchtten deze bewindslieden in koor.

Begin mei zorgt Van Maanen ervoor dat de minister van Financiën de 'Totalenbrief' naar zijn collega's stuurt. In dit stuk zijn de afspraken van de Kaderbrief uitgewerkt en is vastgelegd wat elke minister maximaal mag uitgeven. Daarna, in de tweede helft van mei, dienen de ministers hun concept-begrotingen in bij het ministerie van Financiën.

In de zomermaanden ronden de ministeries de begrotingen af en wordt bij iedere begroting een samenvatting geschreven: de 'Memorie van toelichting'.

Ambtenaren van Financiën componeren de Miljoenennota, waarin de hoofdlijnen van het financieel-economisch beleid en de nationale en internationale economische ontwikkelingen worden beschreven.

Na de zomervakantie van de bewindslieden wordt in augustus, op basis van geactualiseerde cijfers van het Centraal Planbureau, de hoogte van belastingen en sociale premies vastgesteld. Dat is de inkomstenkant van de begroting. Miljoenennota en afzonderlijke begrotingen worden in de ministerraad behandeld en, zoals dat heet, vastgesteld. Daarbij is haast geboden, want vóór 1 september moet de begroting voor advies worden voorgelegd aan de Raad van State. Vervolgens schrijven de ministers weer een reactie op dit advies.

“De stukken zijn dan klaar voor publicatie”, vertelt Van Maanen. “Op Prinsjesdag legt een medewerker van de afdeling rijksbegroting een oranje strik om Miljoenennota en rijksbegroting en legt die in het beroemde koffertje. Dat blijft na al die jaren nog steeds een bijzonder moment.” De minister van Financiën brengt vervolgens de stukken naar de Tweede Kamer voor parlementaire behandeling.

De verkiezingen in mei en de daarop volgende formatie maakten de begrotingsbesprekingen dit jaar “bijzonder”, constateert Van Maanen. “Wij hebben in het voorjaar een zogenoemde beleidsarme begroting gemaakt; een begroting zonder nieuw beleid.” Bij het sluiten van het regeerakkoord hebben PvdA, VVD en D66 ook beslissingen genomen voor de begroting van volgend jaar.

De dag na Prinsjesdag debatteren de fractievoorzitters tijdens de algemene en politieke beschouwingen met de minister-president over de begroting. Om zich goed op dit debat te kunnen voorbereiden, krijgen de fractievoorzitters de Miljoenennota ruim een week voor de publicatie.

Tijdens de algemene financiële beschouwingen over twee weken spreken de financiële specialisten met de minister van Financiën over het beleid.Daarna worden de begrotingen van de verschillende departementen vastgesteld. Na goedkeuring volgt behandeling in de Eerste Kamer.

Eerder dit jaar bepleitten een werkgroep van ambtenaren en de vaste Kamercommissie voor de rijksuitgaven een tweede Prinsjesdag, de 'derde woensdag' in mei. Staat de derde dinsdag van september in het teken van het nieuwe begrotingsjaar, de derde woensdag van mei zou de dag van de verantwoording over het afgelopen jaar moeten worden.

“Ik zou een dergelijke aanpak toejuichen”, zegt Van Maanen. “De analyse van het beleid - en de vraag of een belastinggulden goed is uitgegeven - zou er sterk door worden verbeterd.”