GRONDWET; Voor de president

Als president en parlement botsen, wordt hij weer geraadpleegd: de nog zo jonge grondwet van de Russische Federatie.

'HET IS EEN GRONDWET voor presidenten en voor president Jeltsin in het bijzonder'', schreef de Nezavisimaja Gazeta toen op 10 november 1993 in Moskou de tekst van de nieuwe constitutie werd gepubliceerd. Een grondwet die de zittende president meer macht geeft dan de tsaar en de secretaris-generaal van de Communistische Partij bij elkaar, oordeelde de politieke oppositie. Slechts weinig Russen geloofden dat hun land werkelijk de democratische rechtstaat zou worden die het volgens artikel 1 van de nieuwe grondwet zou moeten zijn.

Honderdzevenendertig artikelen, die bij elkaar zo'n vijfendertig A4-tjes beslaan, leggen voor Rusland tot voor kort onbekende grondrechten vast, zoals het recht op particulier ondernemerschap, plus de staatsinrichting. Maar de tekst weerspiegelt minder de communis opinio onder staatsrechtgeleerden dan de machtsverhoudingen op het moment van totstandkoming. Jeltsin, die net met behulp van tanks het parlement uiteen had gejaagd, was opppermachtig. Zijn tegenstanders, voorzover die zich niet door de president hadden laten omkopen, zaten in de gevangenis.

De geschiedenis van deze grondwet is een rumoerige. Sinds de opheffing van de Sovjet-Unie in december 1991 had een machtsstrijd tussen president en parlement het landsbestuur verlamd. Beide instellingen namen besluiten die tegen elkaar ingingen en baseerden zich daarbij op de laatste Sovjet-grondwet, die voor de scheiding der machten weinig aandacht had. Het werk aan een nieuwe grondwet, nodig nu de staatseconomie en het machtsmonopolie van de Communistische partij waren afgeschaft, liep vast. Parlement en president koesterden elk een eigen ontwerp.

Jeltsin doorbrak de impasse door op 21 september 1993 de oude grondwet deels buiten werking te stellen en het parlement naar huis te sturen. Het verzet hiertegen ontaardde op 3 oktober in een gewapend conflict dat een nooit precies omschreven aantal levens kostte. Daarna maakte Jeltsin zonder tegenspraak zijn ontwerp voor een grondwet af. Zoals zijn kabinetschef Sergej Filatov destijds tegen het kleine groepje betrokken juristen zei: “We hebben nu de kans een staat te ontwerpen die alleen voor ons mooi zal zijn.”

Op 12 december werd Jeltsins grondwet in een referendum met zeer nipte meerderheid aangenomen. De wereld richtte destijds de aandacht op de sensationele overwinning van de radicaal Zjirinovski. Maar Jeltsin gaf als commentaar: “Het belangrijkste is de goedkeuring van de grondwet.”

Een 'presidentieel gestuurde democratie' is wellicht de typering die het best bij de Russische constitutie past. De president bepaalt de “hoofdrichtingen van de binnen- en buitenlandse politiek” en kan naar goeddunken de zittingen van de regering voorzitten. Hij benoemt zonder tussenkomst van wie ook de functionarissen die voor de staatsveiligheid van belang zijn: de ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken, het hoofd van de staatsveiligheidsdienst en “de hoogste bevelvoering van de strijdkrachten”. Voor zijn keuze van premier heeft de president goedkeuring van het parlement nodig, maar de premier ontslaan mag hij in z'n eentje.

De president draagt de kandidaten voor een reeks van andere functies aan het parlement voor, onder wie de voorzitter van de Centrale Bank, de rechters van de belangrijkste hoven en alle diplomaten. Daarnaast kan hij bindende decreten en beschikkingen uitvaardigen, waarbij de grondwet in het midden laat wat dat precies zijn. De tekst bepaalt alleen dat de presidentiële beslissingen niet in strijd mogen zijn met al aangenomen wetten of met de grondwet zelf (artikel 90).

Hiertegen steekt de macht van de volksvertegenwoordiging bleekjes af: zij wordt geacht zich vooral bezig te houden met wetgeving. De volksvertegenwoordiging is verdeeld in twee Kamers die elk eigen taken en bevoegdheden hebben. Hoewel de Federatieraad bestaat uit twee vertegenwoordigers per regio en de 450 leden van de Staatsdoema rechtstreeks worden gekozen, moeten beide organen daarom niet te snel worden vergeleken met Eerste Kamer en Tweede Kamer. Zo oordeelt volgens de grondwet de Federatieraad en niet de Doema over belangrijke presidentiële beslissingen als het afkondigen van de noodtoestand of de inzet van troepen buiten de landsgrenzen.

Interessant dezer dagen zijn vooral de bepalingen over situaties wanneer president en parlement het fundamenteel oneens zijn. Artikel 93 gaat over het afzetten van de president, waarvoor de Russische wetgevers het Amerikaanse woord impeachment hebben geleend. De kern luidt: het parlement kan de president uitsluitend voortijdig uit zijn ambt ontzetten als hij zich heeft schuldig gemaakt aan landverraad of een ander “zwaar misdrijf”. Dát de president zich daaraan heeft schuldig gemaakt, moet worden bevestigd door de Opperste Gerechtshof van Rusland. 'Zwaar' betekent een vergrijp waarop in het Wetboek van Strafrecht een gevangenisstraf van ten minste vijf jaar staat. Wanbeleid is dus niet genoeg.

Voor een besluit over afzetting is een meerderheid vereist van tweederde in zowel Federatieraad als Doema. De procedure, inclusief de rechterlijke toetsing, moet ook nog binnen drie maanden worden afgewerkt. Lukt dat niet, dan geldt de beschuldiging tegen de president als verworpen.

Andersom kan ook de president de Doema niet zomaar naar huis sturen en nieuwe verkiezingen uitschrijven. Ontbinding is alleen mogelijk wanneer de Doema een motie van wantrouwen tegen de regering aanneemt, de president deze negeert en de Doema de motie binnen drie maanden nogmaals aanneemt (artikel 117) of wanneer de Doema drie keer achtereen de door de president voorgedragen kandidaat-premier verwerpt (artikel 111). Er is één belangrijke beperking: wanneer de Doema een afzettingprocedure tegen de president is begonnen, moet de president haar intact laten (artikel 109).

Daarmee komen we bij de huidige crisis in Moskou. De Leidse jurist G.P. van den Berg heeft een uitgebreid commentaar op de Russische grondwet geschreven, maar aan voorspellingen over de afloop van de politieke crisis op basis van alleen de grondwet waagt hij zich niet. Niet duidelijk is bijvoorbeeld of de president, wanneer de Doema een derde keer zijn kandidaat-premier verwerpt, de Doema mag ontbinden of moet ontbinden. En als de Doema wordt ontbonden, moeten de parlementariërs dan meteen opstappen of handelen ze de lopende zaken af totdat er een nieuw parlement is? Evenmin staat vast of de kandidaat-premier die na ontbinding van de Doema alvast aan het werk gaat, na de verkiezingen alsnog door de nieuwe Doema moet worden goedgekeurd. Nog ongewisser wordt de situatie wanneer de Doema de kandidaat-premier afwijst en tegelijk een afzettingsprocedure begint: artikel 111 bepaalt dan dat de president de Doema mag ontbinden, terwijl artikel 109 hem dit verbiedt.

Mocht het zover komen, dan ligt er een taak voor het Constitutionele Hof. Dit hof is als enige bevoegd de grondwet uit te leggen. In Nederland bestaat daarvoor geen apart hof, maar in de korte geschiedenis van de Russische grondwet heeft het Constitutionele Hof zijn waarde al bewezen. Dit voorjaar weigerde Jeltsin een wet te ondertekenen die alle tijdens de Tweede Wereldoorlog uit Duitsland meegevoerde kunst tot staatsbezit verklaarde. De Doema overstemde het veto met de vereiste tweederde meerderheid, maar Jeltsin volhardde in zijn weigering. Het Constitutionele Hof wees de president terecht, waarna hij alsnog zijn handtekening zette.

De geschiedenis van Rusland leert echter nog meer: dat als het er echt op aankomt de heersende leider er niet voor terugschikt rechtsregels naar eigen inzicht te interpreteren. Of zelfs buiten werking te stellen.