Oostenrijks voorstel werpt asielrecht eeuwen terug

Het voorstel over de toekomst van het vluchtelingenbeleid dat Oostenrijk vorige week als voorzitter van de Europese Raad heeft gelanceerd, heeft zoveel stof doen opwaaien dat op ministerieel niveau al is toegezegd de passage over het 'aanvullen, wijzigen of vervangen' van het Vluchtelingenverdrag te schrappen.

Anders dan mr. F. Kuitenbrouwer in zijn nieuwsanalyse van 5 september suggereert, wordt het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen dat in 1951 te Genève is gesloten, in het Oostenrijkse voorstel wel degelijk genoemd en ter discussie gesteld. In paragraaf 102 wordt de vraag opgeworpen of de nieuwe benadering die Oostenrijk voorstaat, niet tevens een oriëntering zou moeten inhouden op de beginfase van de ontwikkeling van het asielrecht, toen het verlenen van bescherming niet als een subjectief, individueel recht werd gezien, maar juist als een politiek aanbod van de kant van het gastland. Een dergelijke benadering zou het staten in noodsituaties mogelijk maken sneller en flexibeler met aanbiedingen voor opvang en bescherming van vluchtelingen voor de dag te komen. Bovendien zou het de huidige asiel-'business', waarmee grote sommen gemoeid zijn terwijl er in negentig procent van de gevallen geen tastbaar resultaat tegenover zou staan, terug kunnen brengen tot een instrument van slagvaardige hulpverlening binnen het raamwerk der politieke mogelijkheden. De opstellers van de notitie onderkennen dat hun voorstel verstrekkend is, want in de volgende paragraaf voegen ze er direct aan toe dat het alleen uitgevoerd kan worden op basis van een verdrag dat de huidige vluchtelingenconventie aanvult, wijzigt of vervangt.

De verwijzing in de tekst naar de oorsprong van het asielrecht voert rechtstreeks terug naar het standaardwerk waarmee Hugo de Groot, in het begin van de zeventiende eeuw, de grondslagen voor het moderne volkenrecht legde. In zijn De iure belli ac pacis, dat hij in ballingschap schreef, besteedt Grotius ampel aandacht aan de vraag óf en, zo ja, hoe staten op hun grondgebied bescherming aan vluchtelingen mogen verlenen. Hij beantwoordt die vraag bevestigend, zij het dan ook dat hij strenge voorwaarden aan de 'supplices' stelt. Zo moeten zij in gevallen waarin uitlevering wordt gevraagd, hun onschuld aan de hand van het recht van hun land van herkomst bewijzen.

Latere schrijvers, zoals Pufendorf, Wolff en Vatel, lieten zich meer dan De Groot leiden door de belangen van staten. Hun visie op het asielrecht was gebaseerd op het uitgangspunt dat staten de vrijheid hebben om vluchtelingen al dan niet op hun grondgebied toe te laten. Dit uitgangspunt zou het handelen van staten tegenover vluchtelingen tot diep in de twintigste eeuw blijven beheersen. Zo werd in de protestantse naties na de intrekking van het Edict van Nantes in 1685 ruimhartige opvang aan hugenoten geboden en kregen vreemdelingen die voor de zaak van de vrijheid uit hun land waren verbannen, krachtens de constitutie van 1793 in Frankrijk asiel, maar het lot van vluchtelingen met revolutionaire ideeën was in de negentiende eeuw uitermate onzeker en in het begin van de huidige eeuw dwongen de Europese landen vluchtelingen uit Duitsland de hoogste prijs te betalen voor hún opvatting dat asielrecht uitsluitend een recht van staten is om vervolgden naar eigen goeddunken bescherming te verlenen of te weigeren.

De commotie die deze strategienotitie in Europa heeft doen opwaaien, is dus geenszins voorbarig. Er zijn echter niet alleen morele argumenten tegen in te brengen, er bestaan ook harde juridische bezwaren tegen de voorgestelde aanpak. In het Verdrag van Amsterdam is de definitie van het Geneefse Vluchtelingenverdrag namelijk opgenomen als hoeksteen van het toekomstige asielbeleid van de Europese Unie. Het is de bedoeling dit beleid gedurende een periode van vijf jaar te harmoniseren en er zal nog veel werk moeten worden verzet om deze taakstelling te realiseren. Bespreking van het Oostenrijkse voorstel brengt met zich mee dat het Verdrag van Amsterdam alweer ter discussie gesteld zou worden voor het in het merendeel der lidstaten is goedgekeurd. De Nederlandse regering behoort het dan ook als een ereplicht te beschouwen om zowel op ethische gronden als met juridische argumenten stelling te nemen tegen de inhoud van de Oostenrijkse strategienotitie.