Van armenzorg tot verfijnd stelsel met gekoppelde uitkeringen; De slingerbeweging van de sociale politiek

Moet de staat alle problemen van armoe, ziekte en werkloosheid op zijn schouders nemen of hebben de burgers en samenleving een eigen verantwoordelijkheid? De ideeën van de laatste 200 jaar over hoe ver de verzorgingsstaat moet en mag reiken laten zich vergelijken met een getijdenbeweging. Aanvankelijk gaat het er alleen om de armen van de hongerdood te redden en bedelarij te voorkomen. In de tweede helft van deze eeuw schiet de ontwik- keling door naar een verfijnd systeem dat al snel onbetaalbaar blijkt. Nu gaat de slinger weer de andere kant op. Twee studies over de wor- dingsgeschiedenis van de sociale zekerheid.

J.M. Roebroek en M. Hertogh, 'De beschavende invloed des tijds'. Twee eeuwen sociale politiek, verzorgingsstaat en sociale zekerheid in Nederland (VUGA Uitgeverij BV; 's-Gravenhage, 1998) 535 blz.; ISBN 90-5749-218-0, prijs 89,-.

M. Hertogh, 'Geene wet, maar de Heer!'. De confessionele ordening van het Nederlandse socialezekerheidsstelsel (1870-1975) (VUGA Uitgeverij BV; 's-Gravenhage, 1998) 414 blz.; ISBN 90-5749-214-8, prijs 79,-.

'Wil dit zeggen dat de Staat voor alles te zorgen, alle kwalen en gebreken der maatschappij te genezen hebbe? Willen wij op een omweg terugkeren naar den toestand, waarin ieder gezellig werk, leven, wijding en zegel van de regering des Staats scheen te moeten ontlenen? Integendeel.' Deze hartenkreet schreef Johan Rudolf Thorbecke in de nadagen van zijn politieke carrière en is te vinden in de inleiding bij de uitgave van het zesde deel van zijn parlementaire redevoeringen. De tekst uit 1869 zou - in een hedendaags jasje gestoken - ook in de jaren negentig van deze eeuw uitgesproken kunnen zijn. Momenteel verkondigen vertegenwoordigers van diverse politieke partijen opvattingen die een aardig eind in de richting komen van die van Thorbecke. Drie decennia geleden was in Nederland echter slechts een handvol politici te vinden die deze twee vragen met 'integendeel' zou hebben beantwoord.

Over het hoe en waarom van deze getijdenbeweging hebben Joop Roebroek en Mirjam Hertogh een vuistdikke samenvattende studie geschreven: 'De beschavende invloed des tijds'. Twee eeuwen sociale politiek, verzorgingsstaat en sociale zekerheid in Nederland. De twee politicologen hebben bij de beschrijving van een wezenlijk aspect van de economische en sociale geschiedenis van Nederland de rol van de overheid als centraal thema gekozen. Of nauwkeuriger geformuleerd: de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen overheid, samenleving en individuele burgers.

Roebroek en Hertogh hebben hun studie chronologisch opgebouwd - een indeling in vijf perioden - waarbinnen zowel hoofdstukken met een algemeen karakter als thematische uitweidingen voorkomen. De lezer met minder tijd of geduld kan met zeven van de twintig hoofdstukken volstaan. Uithoudingsvermogen is voor dit boek nodig, want - en dat beschouw ik als de grootste tekortkoming - de auteurs hebben weinig moeite gedaan om op een beeldende wijze verslag van hun speurtocht te doen. In het boek blijven de hoofdrolspelers, zoals Kuyper, Talma, Aalberse, Drees of Veldkamp, bijna inwisselbare grijze muizen. Geen karaktertekening of saillante details, maar slechts een overdaad aan citaten uit wetsvoorstellen, de Handelingen der Staten-Generaal of partijprogramma's. Het eindresultaat is dus geen nachtkastjeslectuur, maar een gedegen overzicht van de wording van de verzorgingsstaat. Die geschiedenis is op zichzelf al boeiend genoeg en dat vergoedt veel.

Terecht beperken Roebroek en Hertogh zich bij hun beschrijving van de wording van de verzorgingsstaat niet tot de naoorlogse periode. Hoewel na de Tweede Wereldoorlog veel belangrijke veranderingen optreden, reiken de meer fundamentele debatten over de verdeling van de verantwoordelijkheid tussen overheid, samenleving en individuele burgers verder terug. Ook de discussie over de grondslagen voor de inrichting van de sociale politiek gaat op zijn minst terug tot de laatste decennia van de vorige eeuw en voor een deel zelfs tot de Bataafse periode.

In de jaren rond 1800 ontstond - in institutionele zin - Nederland als nationale staat. Van te voren was er slechts sprake van sterk lokaal of regionaal georiënteerde vormen van sociale politiek, voornamelijk geconcentreerd rond de stedelijke armenzorg. Door de toename van de werkloosheid en armoede in het laatste kwart van de achttiende eeuw werd er in verlichte kringen volop nagedacht over een mogelijke oplossing van dit lastige en op den duur ook gevaarlijke vraagstuk. Werkverschaffingsprojecten genoten duidelijk de voorkeur boven bedeling, het ondersteunen van behoeftigen. De meeste pogingen om 'arme luiden aan den arbeid' te helpen liepen uit op een mislukking. Meestal was dit een gevolg van slechte bedrijfsvoering, onvoldoende kapitaal of tegenwerking van het lokale bedrijfsleven uit vrees voor concurrentie. Vandaar dat bedeling de meest voor de hand liggende oplossing van het armoedevraagstuk was.

Aanvankelijk was de liefdadigheid het monopolie van de kerk, maar vanaf de zestiende eeuw werden stadsbesturen in toenemende mate met de problematiek geconfronteerd. Bij hen stonden twee principes voorop: een strikt verbod op bedelarij en een arbeidsplicht voor valide armen, ongeacht leeftijd of geslacht. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat de burgerij slechts de bedoeling had de armen van de onmiddellijke hongerdood te vrijwaren. Nergens werd een serieuze poging ondernomen om het lot van de paupers substantieel te verbeteren.

Vóór het ontstaan van de Bataafse Republiek bestond er geen centrale wetgeving op het terrein van de armenzorg. In de Nationale Vergadering ontstond een uitvoerig debat over de armenzorg. Uitgangspunt vormde een pamflet van de Leidse predikant Rogge. Hij verkondigde, geheel in de geest van de Franse revolutie, de mening dat de zorg voor de arme burger een taak van de staat is. Hij toonde zich een voorstander van centralisatie van de armenzorg. Indien de gelegenheid tot het verrichten van arbeid ontbrak, diende de staat deze te verschaffen. De kosten van de armenzorg moesten ten laste worden gebracht van de gehele maatschappij.

Met deze stellingname was de toon van het debat gezet. De meningsverschillen waren groot en het tempo van de politieke omwentelingen was te hoog om de praktijk van de armenzorg wezenlijk te veranderen. Lodewijk Napoleon was niet de tijd gegund om zijn plannen voor 'une administration générale et uniforme des pauvres' uit te voeren en ook zijn pleidooi voor het organiseren van vrije publieke tewerkstelling via weldadigheidswerkplaatsen werd in de kiem gesmoord. De regering van koning Willem I ging vervolgens uiterst behoedzaam te werk. De grondwet van 1814 bepaalde in art. 141: 'Als eene zaak van groot belang wordt ook het armbestuur en de opvoeding van armekinderen den aanhoudende zorg der regering aanbevolen'. Willem I was er de man naar om de hem opgedragen taken serieus te nemen. Al in november 1818 kwam er een Armenwet tot stand. Deze wet bepaalde dat voortaan de geboorteplaats het 'domicilie van onderstand' is en dat een gemeente iemands nieuwe domicilie van onderstand wordt, wanneer die persoon er vier jaar heeft gewoond.

Bij het invoeren van de Wet op het domicilie van onderstand werd stilzwijgend aangenomen dat de kerkelijke liefdadigheid zich zou richten naar de burgerlijke wet. Dat bleek echter een misrekening. De kerkelijke armbesturen bleven zich halsstarrig verzetten tegen de onderwerping aan de staat en saboteerden de wettelijke richtlijnen waar dat mogelijk was. Zij wilden vooral zélf uitmaken wie bedeling kreeg en wie niet. Vooral aan protestantse zijde bestonden grote bedenkingen tegen de wijze waarop de overheid zich met de armenzorg bemoeide.

Het gevolg van dit alles was dat de praktijk van de armenzorg tussen 1800 en 1848 grotendeels bij het oude bleef. Een groeiende structurele werkloosheid na de opstand van de Belgen in 1830 en een reeks van tegenslagen vanaf 1845 (aardappelmisoogsten, epidemieën, duurte) verhoogden de druk op de politieke en sociale ketel. Onder deze omstandigheden kon in 1848 vrij gemakkelijk de Grondwet op essentiële punten gewijzigd worden. De wettelijke regeling van de armenzorg die bij de grondwetswijziging was toegezegd, kwam in 1854 tot stand. Deze mocht, zeker gezien de voorgeschiedenis, een overwinning voor de 'confessionelen' genoemd worden: 'Geen burgerlijk armbestuur mag onderstand verleenen aan armen, dan na zich, voor zoveel mogelijk, te hebben verzekerd, dat zij dien niet van kerkelijke of bijzondere instellingen van weldadigheid kunnen erlangen, en dan slechts bij volstrekte onvermijdelijkheid'.

De totstandkoming en de aard van de Armenwet 1854 zijn tekenend voor de sociale politiek in negentiende-eeuws Nederland: de bereidheid om tot wetgevende actie over te gaan was gering, het verdedigen van eenmaal ingenomen standpunten had veel weg van het betrekken van een loopgraaf. De grote diversiteit aan opvattingen had als resultaat moeizame compromissen die in de praktijk veelal onwerkbaar waren. Want er is weinig fantasie voor nodig om in te zien dat de Armenwet 1854 een bureaucratisch mijnenveld was.

Ook de eerste échte interventie van de staat op sociaal-economisch terrein - de Wet op de Kinderarbeid (1874) - past geheel in dit stramien. Hoewel al onder Franse overheersing een eerste vorm van wettelijke beperking van kinderarbeid tot stand kwam - een decreet uit 1813 verbood de arbeid van kinderen jonger dan tien jaar in steenkolenmijnen - duurde het lang voordat 'de politiek' maatschappelijke opvattingen in wetgeving vertaalde.

Reeds in de jaren veertig werden enkele enquêtes gehouden die de omvang van de problematiek in beeld moesten brengen en in 1841 drong het merendeel van de Gouverneurs der Provinciën aan op een wettelijke regeling van arbeid door kinderen in fabrieken. In de jaren vijftig en zestig nam de maatschappelijke druk sterk toe; bijna geen pressiemiddel bleef onbenut. Het is dan ook tekenend dat het Kamerlid Van Houten een initiatiefwetsontwerp moest indienen om de zaak uiteindelijk te regelen. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer, die vijf dagen duurde, werden zoveel mazen in de wet aangebracht dat diverse vormen van kinderarbeid gewoon bleven voortbestaan, zoals landarbeid en huishoudelijke diensten.

Roebroek en Hertogh beschrijven deze gang van zaken zeer uitgebreid en plaatsen het debat over de kinderarbeid in een principieel daglicht. Het debat stond bol van elementaire stellingnames rond de problematiek van de 'staatstusschenkomst'. Volgens de auteurs verklaart dit in het bijzonder de terughoudendheid binnen de politieke arena. Meer dan de maatschappelijke organisaties en meer dan individuele personen (vooral artsen, predikanten en wetenschappers) bleven de politici lange tijd te gehecht aan de 'vrijheden van 1848'. Met het aannemen van de Wet op de Kinderarbeid werd de vraag of de overheid in het algemeen maatschappelijk belang mocht interveniëren op een terrein dat lange tijd het exclusieve domein van ouders en ondernemers was, bevestigend beantwoord.

In 1874 werd de basis gelegd voor een nieuw soort overheidsoptreden. Voor het eerst werd de bevoegdheid van de overheid erkend om zich rechtstreeks in de arbeidsverhoudingen te mengen. Op de bescherming van het fabriekskind volgde in de Arbeidswet van 1889 de bescherming van vrouwen en uiteindelijk ook van volwassen mannen. In deze jaren werd, naast voortgaande arbeidswetgeving, ook een begin gemaakt met wetgeving op het terrein van de sociale verzekering.

Dat de sociale rol van de staat in de laatste decennia van de negentiende eeuw wezenlijk en principieel veranderde, schrijven Roebroek en Hertogh vooral toe aan zich langzaam wijzigende politieke structuren. Waar politiek lange tijd voornamelijk het strijdperk was van individuele politici of gelijkgestemde Kamerleden, vertegenwoordigden vanaf deze periode parlementariërs in toenemende mate een specifiek levensbeschouwelijk of maatschappelijk gerichte groep burgers. Vanaf de jaren zeventig en tachtig kwamen moderne en strijdbare partij- en vakorganisaties van de grond. Zij kanaliseerden de groeiende maatschappelijke en politieke deelname van de burgers en vertaalden ideeën en verlangens in duidelijk omschreven programmapunten voor sociale politiek.

Veel van deze ideeën kregen overigens pas in de jaren twintig van deze eeuw - na een periode van uitvoerige politieke debatten en een hele serie wetsontwerpen - concreet gestalte in nieuwe wetgeving. Met gevoel voor understatement schrijven Roebroek en Hertogh dat in de periode 1895 tot 1918, met wisselende meerderheden in het parlement (niet zelden met wisselende politieke meerderheden in de afzonderlijke Kamers!), het herzien van wetsontwerpen en het vertragen dan wel tegengaan van implementatie van wetgeving een geliefde wijze van sociale politiek bedrijven vormde.

Het duurde tot het einde van de Eerste Wereldoorlog voordat deze blokkade werd doorbroken. Die doorbraak was niet zozeer het resultaat van een 'pacificatie' (om Lijpharts fameuze term nog maar eens van stal te halen) tussen liberalen, protestants-christelijken, katholieken en sociaal-democraten, maar de uitkomst van de vestiging van de hegemonie van de protestants-christelijke en katholieke partijen en organisaties binnen de maatschappelijke verhoudingen. Deze confessionele organisaties bepaalden steeds meer de organisatievormen van de verhoudingen tussen werkgevers en werknemers en tussen staat en maatschappij. De protestants-christelijken en katholieken gaven het kader aan waarbinnen de sociale politiek haar organisatorische en inhoudelijke invulling kreeg. Daarbij stonden de begrippen soevereiniteit in eigen kring, subsidiariteit en de corporatieve maatschappij centraal. Dit proces wordt in 'De beschavende invloed des tijds' globaal uit de doeken gedaan. Wie daarvan het fijne wil weten, kan zijn hart ophalen in het min of meer gelijktijdig verschenen proefschrift van Mirjam Hertogh, 'Geene wet, maar de Heer!'.

In 1945 lijkt het er even op dat de dominerende rol van de confessionelen is uitgespeeld. Tijdens de Tweede Wereldoorlog was in Londen een commissie geïnstalleerd die met voorstellen moest komen om 'sociale levenszekerheid voor alle burgers' te garanderen. De Commissie-Van Rhijn liet zich bij haar werk duidelijk inspireren door het Beveridge Report en introduceerde in Nederland de term 'sociale zekerheid'. Het eindrapport verscheen in 1945 en ruimde een grotere rol voor de overheid in dan de protestants-christelijken en katholieken op dat moment lief was. Pas ruim tien jaar later waren zij daar wél klaar voor.

Een van de paradoxen van de naoorlogse ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat is dat sociaal-democratische regeringsdeelname vóór 1958 slechts mondjesmaat tot vernieuwing leidde, maar dat in de daarop volgende vijftien jaar met voornamelijk confessioneel-liberale samenwerking de basis gelegd werd voor een ongekend expansieve ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat. Terwijl de plannen van de Commissie-Van Rhijn als totaalpakket op afwijzing stuitten, werden afzonderlijke elementen stapsgewijs ingevoerd: de Algemene Kinderbijslagwet, de Algemene Ouderdomswet, de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, de Wet Werkloosheidsvoorziening en de Wet Sociale Werkvoorziening vormen slechts een greep uit de reeks volksverzekeringen en sociale voorzieningen die in deze jaren tot stand kwam. Het sluitstuk vormde uiteindelijk de invoering van de Algemene Bijstandswet in 1965. Met deze wet stond de zorg voor een bestaansminimum niet langer los van de sociale verzekering en ging de traditionele armenzorg geheel op in de moderne sociale zekerheid.

In het midden van de jaren zestig was er nauwelijks nog een burger te vinden die niet tegen bestaande maatschappelijke risico's was verzekerd. Het lijkt erop dat 'de politiek' zich niet of nauwelijks realiseerde dat de burgers ook wel eens aanspraak op hun verworven rechten zouden kunnen maken. Dit gebeurde op grote schaal: het aantal uitkeringsgerechtigden nam toe van een half miljoen in 1950 naar 2,4 miljoen uitkeringsjaren in 1975 tot meer dan 4 miljoen in 1990. De verhouding tussen het tegen een inkomen werkende deel van de bevolking en de mensen met een uitkering raakte volledig uit balans. In 1970 stonden tegenover 100 personen met een betaalde baan 46 uitkeringsontvangers, van wie er 16 jonger en 30 ouder waren dan 65 jaar. In 1980 was die verhouding 100 tegenover 68. Tien jaar later bedroeg die verhouding 100 tegenover 85, waarbij er 43 (de meerderheid!) jonger en 42 ouder waren dan 65 jaar.

Dat de uitgaven voor sociale zekerheid in deze jaren explosief toenamen is een open deur. Wie de cijfers leest of de door Roebroek en Hertogh gepresenteerde grafieken bekijkt, raakt geïmponeerd door hetgeen in zo'n korte periode werd gerealiseerd. De uitgaven voor sociale zekerheid namen toe van 23,9 miljard in 1970 naar 127,2 miljard in 1985; bij omrekening naar vaste prijzen was dit nog altijd een verdubbeling.

Dat de verfijnde verzorgingsstaat met 'gekoppelde' uitkeringen nauwelijks betaalbaar was, drong maar langzaam tot de politici door. In 'De beschavende invloed des tijds' wordt op gedetailleerde wijze verslag gedaan van de pogingen om tot een stelselherziening te komen. Elke suggestie met het doel de kosten beheersbaar te houden, kon rekenen op weerstand. Hierbij wreekte zich de verstrengeling van de diverse maatschappelijke groeperingen, zoals de vakbonden en de werkgeversorganisaties, met de politieke partijen. Dit kluwen is in 1993 overtuigend ontrafeld door de Commissie-Buurmeijer, die belast was met de Parlementaire Enquête Uitvoeringsorganen Sociale Verzekeringen. Vooral de Tweede-Kamerleden konden het zich aanrekenen dat ze te veel rekening hielden met het electoraat en bij voortduring op de rem stonden als het kabinet kwam met voorstellen tot beteugeling van de kosten. De regering, het parlement en de sociale partners hielden elkaar jaren in een 'verlammende greep'.

Het lijkt erop dat de overheid bezig is zich aan deze houdgreep te ontworstelen. Roebroek en Hertogh zien de recente ontwikkelingen, met een combinatie van marktgeoriënteerde en collectieve opties, niet als een 'terugweg'. Zij zien het huidige stelsel als een nieuw evenwicht in de verdeling van de verantwoordelijkheid tussen overheid, sociale partners en individuele burgers, waarbij het passieve karakter van de sociale zekerheid omgebogen is in de richting van een activerend stelsel.

De terugtredende overheid duikt in dit boek echter ook op een onverwachte plaats op. Zowel 'De beschavende invloed des tijds' als 'Geene wet, maar de Heer!' is het resultaat van onderzoek dat verricht werd in opdracht van de Commissie Onderzoek Sociale Zekerheid van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Deze commissie leverde sinds 1977 zo'n 35 studies af, maar wordt nu overbodig geacht. De studie van Roebroek en Hertogh vormt het eindpunt van deze instelling. Zo is de Commissie Onderzoek Sociale Zekerheid zelf onderdeel geworden van de geschiedenis die het onderwerp is van haar laatste publicatie. In de laatste zin van het 'voorwoord' van Ad Melkert schuilt een grote kern van waarheid: “Historische ordening kan eraan bijdragen steeds weer brandende actualiteit met meer inzicht te benaderen.”