Publiek private samenwerking

Nu miljardeninvesteringen in de infrastructuur op de agenda staan, is de samenwerking tussen marktpartijen en overheid 'hotter' dan ooit. Het kabinet toont zich echter meer koopman dan dominee. Vragen over de taak van de overheid en de kaart van toekomstig Nederland blijven daardoor onbeantwoord.

Paars zoekt moeizaam een weg tussen het politieke primaat en het particuliere kapitaal bij de grootscheepse investeringen in de fysieke infrastructuur. Politici hebben de kaart van Nederland volgetekend met nog aan te leggen (spoor)wegen en tunnels en hebben het bedrijfsleven gevraagd mee te denken over de financiering ervan. Tegelijkertijd zijn de deelnemers aan het 'paarse' kabinet-Kok (1 en 2) zeer terughoudend om marktspelers toe te laten op dit traditionele overheidsterrein.

Afgelopen week publiceerde de Rijksuniversiteit Groningen een onderzoek waaruit bleek dat een tweede nationale luchthaven volledig zonder overheidsgeld kan worden gefinancierd. Blijdschap in Den Haag, waar men zich wel eens achter het oor heeft gekrabd bij de tientallen miljarden die nodig zijn voor een vliegveld in de Noordzee of de Markerwaard?

Niet helemaal. Het Tweede Kamerlid Te Veldhuis (VVD) haastte zich te zeggen dat niet alleen particulier kapitaal geïnvesteerd mag worden, omdat met de luchthaven ook een “publiek belang” is gediend. Het een hoeft het ander niet uit te sluiten, zeiden deskundigen uit de marktsector meteen. Marktpartijen doen de commerciële exploitatie van de luchthaven, de overheid blijft verantwoordelijk voor de inrichting van het landschap, het milieu, de luchtvaartrechten, de route van de vervoersstromen en talloze andere zaken van maatschappelijk belang.

De reactie van Te Veldhuis illustreert de worsteling van de politiek met de zogeheten Publiek Private Samenwerking (PPS).

Het Nederlandse bedrijfsleven staat te trappelen om spoorlijnen, autowegen, industrieterreinen en bedrijfsparken niet alleen aan te leggen, maar ook te exploiteren. In het regeerakkoord staat voorlopig niet meer dan de notie dat “gestreefd wordt naar een gecontroleerde verbreding van de PPS-praktijk in Nederland.” Alleen, wat is gecontroleerd? Wat voor soort taken mogen marktpartijen op zich nemen en wat blijft een kerntaak van de overheid?

Bij Publiek Private Samenwerking nemen de overheid en het bedrijfsleven gezamenlijk deel in infrastructurele projecten, waarbij beide partijen risico's lopen. Landen als Japan, Thailand en Singapore kennen tamelijk succesvolle PPS-projecten, terwijl het Verenigd Koninkrijk er wisselende ervaringen mee heeft. Wereldwijd is PPS onmiskenbaar op de agenda aan het komen, van een tolweg in Australië tot snelwegen in Spanje.

In Nederland werken marktpartijen en overheid al samen bij de aanleg van enkele wegen en bijvoorbeeld bij het prestigieuze Zuidas-project in Amsterdam, waar langs de ringweg A10 en de Schiphollijn kantoren verrijzen zoals het nieuwe hoofdkantoor van ABN Amro. “PPS is echt hot, hebben we gemerkt”, zegt P. Baks, directeur public sector van ABN Amro, die vorig jaar december een rapport uit over PPS uitbracht. “In de maanden erna zijn er duizenden reacties binnengekomen bij de bank, rijp en groen: van uitnodigingen voor seminars tot verzoeken toe te treden tot bouwconsortia, van topambtenaren die informatie wilden tot universiteiten die goede leerstof zien in het rapport.”

PPS kwam voor het eerst in de jaren tachtig op de politieke agenda, ten tijde van de no nonsense-kabinetten-Lubbers en de Britse premier Thatcher die in Engeland de markt meer en meer overheidstraken liet uitvoeren. “Publiek-private samenwerking was een aantal jaren geleden topprioriteit”, constateert de organisatiedeskundige prof. R. In 't Veld in het jongste nummer van Openbare Uitgaven. “Maar het tij verliep”, schrijft In 't Veld en wijt dit aan de “gespierde taal over herstel van het politieke primaat” dat de geboorte van het eerste kabinet-Kok begeleidde.

Inmiddels lijkt het tij opnieuw aan het kenteren te zijn. Deze zomer zag een ambtelijk rapport over PPS het licht en de aanbeveling om te komen tot een kenniscentrum voor bundeling van “kennis, expertise en ervaring” en de ontwikkeling van een “beleidskader PPS” is overgenomen in het regeerakkoord. “De laatste 12, 18 maanden staan ook in Den Haag de deuren open”, signaleert Baks: “Wallage (PvdA-onderhandelaar bij de formatie van Paars 2, KB) heeft al gesproken over het 'kabinet van de projecten', het investeringskabinet.”

De belangrijkste reden voor de hernieuwde belangstelling van de politiek is de behoefte aan geld. Het kabinet heeft een zeer ambitieus programma voor investeringen in de infrastructuur, van de Betuwelijn en de HSL tot de mogelijke tweede luchthaven en tweede Maasvlakte. Als alle plannen worden uitgevoerd, komt de overheid tot 2020 zo'n 100 miljard gulden te kort volgens ABN Amro. PPS is een middel om met bestaande middelen meer te doen, zoals ook tot uitdrukking komt in de titel van het ambtelijk rapport “Meer waarde door samen werken”.

PPS lijkt bij uitstek een aanleiding om de fundamentele rol van de overheid in de ontwikkeling van de ruimtelijk-economische structuur van het land te definiëren. De marktdenkers van de VVD en de overheidsdenkers van de PvdA hebben zich in de 'paarse' coalitie nog niet gewaagd aan een ideologische discussie over dit onderwerp. Inzake PPS is Nederland voorlopig meer koopman dan dominee. De afbakening van overheidstaken enerzijds en marktactiviteiten anderzijds vindt nu plaats in de praktijk.

Het door ABN Amro en ook de ambtelijke werkgroep gepropageerde model wordt toegepast bij de ontwikkeling van de Zuidas in Amsterdam. Een bestuursorgaan met markt- en overheidspartijen neemt een heel gebied onder loep - niet alleen de aan te leggen weg of spoorlijn, maar ook de industieterreinen of kantoorparken die ervan gaan profiteren - en bepaalt vervolgens wat marktpartijen kunnen doen en wat de overheid moet doen. “In de praktijk blijkt 10, 15 soms 20 procent door marktpartijen gedaan te kunnen worden”, zegt Baks.

Nu gaat het nog om een beperkt aantal projecten, maar in het ambtelijk rapport wordt ook gepleit voor meerdere 'PPS-processen', zoals bij de HSL-zuid en de Betuweroute. “Een politieke visie op de omvang van de overheid zou ondersteunend zijn, zeker bij de grote projecten die er nu aankomen”, denkt Baks: “Juist doordat in het paarse kabinet twee partijen zitten die principeel verschillende opvattingen hebben over het functioneren van markt en overheid zou er een gezonde discussie gevoerd kunnen worden, met als resultaat mooie oplossingen.”

Enige haast lijkt wel geboden, want volgens Baks wordt de meeste efficiency-winst geboekt in de eerste maanden van een project wanneer overheids- en marktpartijen zonder een nauwsluitend juridisch corset met elkaar van gedachten wisselen. “Voor PPS bij de HSL-zuid en de Betuweroute is het al laat, niet té laat, maar later dan idealiter wenselijk zou zijn”, zegt Baks.

Waar de politiek nu nog denkt in investeringen, moet zij leren denken over langdurige exploitatie. Dus geen 7 miljard gulden in één keer voor een spoorlijn, maar gedurende 20 of 30 jaar zoveel honderd miljoen gulden inkomsten en zoveel honderd miljoen kosten per jaar. “Dan kun je ook duidelijker aangeven wat commercieel gezien rendabel is en door bedrijven wordt gedaan en wat de overheid moet bijpassen voor een onrendabele maar maatschappelijk zeer nuttige investering. De Tweede Kamer wordt dan niet meer gevraagd te praten over een eenmalige investering in een project, maar bijvoorbeeld om jaarlijks enkele miljoenen uit te trekken voor bijvoorbeeld de exploitatie van parken of een nuttige maar onrendabele treinverbinding”, legt Baks uit: “In feite krijg je zuiverder politieke vragen en een goede onderbouwing voor het maatschappelijk deel van het project.”

Het karakter van Nederland maakt de introductie van PPS moeilijker dan elders. “PPS is een heel moeilijke en complexe constructie. Daar komt nog bij dat Nederland een zeer complexe samenleving kent, met 16 miljoen mensen op een klein oppervlak, een in hoge mate georganiseerd land. Die complexiteit zie je terug in onze infrastructuur. Rails zijn bij ons lokaal vervoer, in Duitsland interlokaal vervoer; ons spoorwegnet kent veel meer stations per kilometer dan welk land in de wereld ook”, licht Baks toe: “Als het ons lukt om in zo'n ingewikkelde samenleving PPS te realiseren, dan hebben we een fantastisch exportproduct.”

De ervaring leert Baks, die onbedoeld de PPS-expert van Nederland is geworden, wel dat er voor de overheid en vooral voor minister Pronk van Ruimtelijke Ordening (VROM) nog een mooie taak ligt. “Alles hangt met elkaar samen, merken we als we bezig zijn met de projecten. Schiphol met de HSL, HSL met de NS, NS met de intercity-trajecten en hetzelfde geldt voor de Maasvlakte en de Betuwelijn. De vraag bij dat alles is: hoe wil de overheid dat Nederland er over 40 jaar uitziet: welk soort vervoer is er dan, waar, hoe is de ruimte verdeeld? Laat VROM eens de kaart van Nederland in 2040 tekenen. Daar ligt de regiefunctie voor de overheid.”

    • Karel Berkhout