Optiekketens graven aan de wortels van product- en bedrijfschappen; Een bom onder het middenveld van ondernemend Nederland

Door een recente gerechtelijke uitspraak kunnen de Nederlandse bedrijf- en productschappen in grote problemen komen. Een nieuwe Securitel-affaire dreigt, ditmaal aangespannen door een aantal grote opticiensbedrijven. “Wij hebben er het ministerie van Economische Zaken op gewezen dat de regeling (-) het beste aangemeld kon worden. 'Dat is niet nodig', zei het departement.”

Hij weet het. Algemeen directeur ir. J.F.G. (Joop) de Groot van Pearle Nederland weet dat hij om klein geld strijdt gezien de belangen die hij mogelijk omver kegelt. En hij weet dat er voor hem, na alles wat er is gebeurd, maar één optie rest: doorvechten.

Het resultaat van zijn strijd kan goed zijn dat de meeste product- en bedrijfschappen - het 'middenveld' van ondernemend Nederland waarin jaarlijks 650 miljoen gulden omgaat - het loodje leggen. “Ik ben er niet op uit”, zegt De Groot. “Maar ik kan ook niet zeggen dat ik het erg vind. Ik kom op voor de rechten van mijn bedrijf. Als het gevolg daarvan is dat instituten verdwijnen die teren op vergeelde economische inzichten en arrogante bestuurders, zal ik er geen traan om laten.”

In kringen van Europees georiënteerde juristen en economen weerklinkt de waarschuwing al een jaar of vijftien. De 36 product- en bedrijfschappen, de laatst overgebleven respresentanten van het Hollands corporatisme, zullen moeite hebben alle moderne Europese plichten na te komen. Wat hebben zij niet dat strijdig is met letter en geest van het Europees Verdrag?

Van oudsher zo'n beetje alles. Terwijl het Verdrag streeft naar mededinging en vrijhandel, ontlenen de schappen hun positie aan protectie en gezamenlijkheid. Hun oorsprong ligt in 1950, toen de Wet op de Bedrijfsorganisatie van kracht werd. Daarin kregen groepen bedrijven en hun werknemers de kans de gang van zaken in eigen branche of bedrijfstak te bepalen. In het bestuur van de schappen werden ondernemers en werknemers benoemd. Niet alleen kregen ze de uitvoering van wettelijke taken onder hun hoede, ook mochten ze onderling afspreken welke spelregels in een sector gelden.

Dit 'maatschappelijk middenveld' van ondernemend Nederland beleefde in eerste instantie een aardige bloei. Het werd in twee soorten schappen verdeeld. In een productschap komen bedrijven bijeen die betrokken zijn bij hetzelfde product - zoals voor 'Vis' of 'Wijn'. In een bedrijfschap komen alle ondernemers uit een bepaalde branche bijeen - zoals de 'Lederwaren- en Schoenenindustrie' of het 'Slagersbedrijf'.

Deze ontwikkeling stokte echter vrij spoedig. In de industrie was al in de jaren vijftig beduchtheid voor medebestuur door werknemers. En nadien boekten vele bedrijven en bedrijfstakken voldoende succes om zich uit al gevormde schappen terug te trekken. Bovendien werden de eigen spelregels van de schappen steeds opzichtiger voor maar één doel ingezet: drempels opwerpen om nieuwkomers tegen te houden - hetgeen steeds vaker onderwerp van openlijke kritiek werd.

Zo kon men de botsing van verre zien aankomen. Terwijl de economische eenwording van Europa accelereerde, waarbij de Europese instituties actiever werden in het afdwingen van faire mededinging en vrijhandel, bleven de schappen de omgekeerde route bewandelen. Ze groeiden uit tot Fremdkörper van de moderne economie. Ze bleven vooral in stand in sectoren die zich bedreigd weten. Zo is de landbouw nog altijd vergeven van de schappen; er zijn er voor - onder veel meer - 'tuinbouw', 'veevoeder', 'zuivel'. De rest van de 36 schappen figureert vooral in het midden- en kleinbedrijf en is een ratjetoe van soms goedlopende sectoren (bier, pluimvee en eieren) maar vooral matig renderende bedrijfstakken (het bakkersbedrijf, de schoenindustrie).

Het neemt niet weg dat de schappen samen nog altijd 1.300 à 1.400 mensen tewerkstellen en zo'n 650 miljoen gulden per jaar omzetten. Dat gebeurt voornamelijk via heffingen die ze ondernemers opleggen. Het gaat veelal om gezamenlijke uitgaven voor zaken als scholing, reclame of onderzoek. De overheid blijft er intussen naar streven de schappen in stand te houden, maar stuurt wel aan op schaalvergroting. Via fusering moeten de 36 schappen worden teruggebracht tot achttien, zo is het plan.

Voor Joop de Groot van Pearle heeft de wereld van de schappen geen betekenis als hij begin jaren negentig in de optiek-branche gaat werken. De Groot is afgestudeerd aan de Technische Universiteit Delft en heeft zijn academische loopbaan na twee jaar laten varen. Hij stapt over naar McKinsey, volgt er een opleiding aan het Franse Insead bij, doet daarna enkele jaren consulting voor McKinsey in Londen en treedt in 1991 in dienst bij het Amerikaanse bedrijf dat eerder het Nederlandse 'BrilMij' heeft opgekocht: Pearle Vision Inc.

Tegelijk met het verdwijnen van 'BrilMij' is ook het aanzien van de markt van brillen en contactlenzen veranderd. Het vestigingsklimaat liberaliseert zich. Kartels die de prijzen oneigenlijk hoog hielden, zijn in de loop van de jaren tachtig geslecht. De rol van de oogarts wordt door opticiens overgenomen. Brillen, lenzen en aanverwanten zijn relatief goedkoop geworden. De winstmarges per product dalen, zodat de behoefte aan schaalvergroting groeit: ketens als Pearle, Rinck en Hans Anders (beide laatste in handen van Vendex) nemen een steeds groter deel van de markt over van kleine zelfstandigen. De ketens zijn filiaal- en franchise-bedrijven: ze hebben eigen filialen, maar stellen zelfstandigen ook in staat de naam en de producten van bij voorbeeld Pearle te voeren.

Twee jaar na zijn komst, in '93, wordt De Groot algemeen directeur van Pearle Nederland. (Drie jaar later koopt het management het bedrijf met hulp van HAL Investments - dat een aandeel van zestig procent neemt - en het Amerikaans optiekbedrijf Cole National - 20 procent). In '96 maakt de onderneming een winst van 6,7 miljoen gulden na belastingen, op een omzet van 103 miljoen. De betekenis van het Hoofdbedrijfschap Ambachten komt bij De Groot pas in beeld als hij enkele jaren controles laat uitvoeren op de rationaliteit van zijn uitgaven. Jaarlijks draagt De Groot circa 100.000 gulden af aan het bedrijfschap. Hij komt het bedrag telkenmale tegen. En op een dag, het moet ergens in '94 zijn geweest, besluit hij deze curiositeit toch maar eens nader tegen het licht te houden.

Wat blijkt? In '88 is een regeling geïntroduceerd die Pearle tot het betalen van de ton noopt. De regeling is niet bedacht bij het Hoofdbedrijfschap Ambachten, maar door de opticiens zelf. Hun branche-organisatie, de Nederlandse Unie van Opticiensbedrijven (Nuvo), die onder het gezag van het bedrijfschap valt, is er destijds toe overgegaan. Doel is het omzetverlies bij de opticiens - een direct gevolg van het liberalere vestigingsklimaat en het einde van de prijskartels - met een collectieve reclamecampagne te beantwoorden. Alle opticiens worden verplicht per vestiging 850 gulden aan de campagne bij te dragen.

Dat doet Pearle nu al zes jaar en De Groot denkt: wat koop ik hiervoor? “Van mijn geld werd een reclamespot betaald die in het voordeel van de concurrentie was”, zegt hij. “Terwijl ik intussen voor mijn eigen bedrijf reclame maak om de concurrentie vóór te zijn. Dan zeg je toch: wat is dit voor gekkigheid?”

Maar regels zijn regels, krijgt De Groot te horen als hij de zaak begin '95 bij het bedrijfschap aankaart: daar heeft iedereen zich aan te houden. “Ik heb Pearle erop gewezen dat in 1988 beroep mogelijk was tegen het besluit de heffing in te voeren”, zegt secretaris mr. P.A. Bakker van het schap. “Dat is toen echter niet gebeurd, mede omdat het bedrijf van de heer De Groot toen nog een krachtig voorstander van de heffing was. Dan kan je jaren later natuurlijk niet aankomen met: we willen het terugdraaien.”

Toch wil De Groot dat. Hij ergert zich aan het “arrogante gemak” waarmee secretaris Bakker van het bedrijfschap hem riposteert. “Ik heb gezegd: mijn bedrijf hééft niets aan die reclamecampagne, u jaagt mij op kosten waarvan ik geen profijt heb, laat het dan betalen door degenen die eraan hechten. Maar dat schoot allemaal niets op bij de heer Bakker. Die zei alleen maar, met de logica van de bureaucraat: ik kan niets aan de regels veranderen.”

Bakker op zijn beurt wijst erop dat het nu eenmaal de taak van zijn schap is “het grote geheel” in de gaten te houden. “Een bedrijf als Pearle kan zichzelf bedruipen en heeft dus geen belangstelling voor het collectief. Maar wij zijn er nu juist voor het collectieve belang te verdedigen.”

De Groot bestrijdt dat hij een eenling is en vindt medestanders in de branche. Samen met onder meer de ketens Hans Anders en Rinck neemt hij een advocaat in de hand, mr. S.N. Vlaar van het Amsterdamse kantoor Boukema Weesing & Van Alderwegen. Deze bestudeert het dossier en doet een, naar later blijkt, belangwekkende waarneming: de heffing die het Bedrijfschap Ambachten zijn cliënten oplegt zou best eens in aanmerking kunnen komen voor de typering 'staatssteun', denkt hij.

Als dàt zo is, heeft het bedrijfschap een probleem. En het ministerie van Economische Zaken ook. Want weliswaar spelen deze feiten zich af ver voordat EZ in '97 wordt overvallen met de 'Securitel'-affaire (de niet-aanmelding in Brussel van technische voorschriften waardoor nietigheid van honderden wetten en regels dreigde), maar het betreft een kwestie met mogelijk een soortgelijke reikwijdte. Als ik gelijk heb, overdenkt Vlaar, zijn àlle bestemmingsheffingen van àlle bedrijfschappen ongeldig omdat aanmelding in Brussel achterwege is gebleven (zie kader) - met in potentie grote gevolgen.

Vlaar vraagt advies aan de Amsterdamse hoogleraar mr. J.A. Winter, een van de weinige Nederlandse specialisten inzake Europese staatssteun. De hoogleraar bevestigt de vermoedens van de advocaat. Ook heffingen van bedrijfs- en productschappen vallen volgens Winter onder de Europese voorschriften voor staatssteun. Zijn redenering is als volgt. Het opleggen van een heffing aan een groep bedrijven, waarvan niet alle bedrijven hetzelfde voordeel hebben, is een vorm van door de overheid afgedwongen steun van de ene groep ondernemers aan de andere. Vertaald naar de casus-Pearle komt het erop neer dat Pearle via de staat is gedwongen steun te betalen aan met omzetverlies kampende concurrenten, aldus Winter.

De maatregel valt daarmee onder de aanmeldingsverplichting, stelt Winter in zijn advies. De hoogleraar heeft daarvoor een sterk argument in handen. Bij een wijziging van de Wet op de Bedrijfsorganisatie is de Tweede Kamer in '92 door het kabinet meegedeeld dat bestemmingsheffingen van schappen moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie “teneinde na te gaan of deze heffingen niet onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt”.

Na Winters advies legt Vlaar zijn analyse begin '95 voor aan de wederpartij, het Hoofdbedrijfschap Ambachten, en kondigt aan enkele juridische procedures in voorbereiding te nemen. Vlaar eist namens zijn cliënten terugbetaling van al voldane heffingen. Het schap zegt niet onder de indruk te zijn - zodat Vlaar maart '95 formeel de procedure bij de Haagse rechtbank start waarin de rechtmatigheid van de heffingen wordt aangevochten.

Bakker van het Hoofdbedrijfschap Ambachten toont zich intussen niettemin ontvankelijk voor één argument van de advocaat. De heffing dient alsnog aangemeld te worden, meent hij nu. Hierbij doet zich echter een nieuwe complicatie voor. Hoewel het schap de heffing uitvoert, valt de eventuele aanmeldingsplicht inzake staatssteun niet onder de competentie van het bedrijfschap. Daarvoor is Economische Zaken verantwoordelijk.

Dus neemt het Hoofdbedrijfschap Ambachten in de loop van '95 contact op met het departement. Secretaris Bakker van het schap: “Wij hebben er toen het ministerie van EZ op gewezen dat de regeling met het oog op de aanstaande procedure het beste alsnog aangemeld kon worden in Brussel. 'Dat is niet nodig', zei het departement. Ik denk dat een rol speelde dat het departement niet wilde bekennen dat men mogelijk eerder een fout had gemaakt.”

Het departement heeft een iets andere lezing. “Omdat volgens het schap nadrukkelijk geen sprake was van steun, hebben wij gezegd: dan hoef je ook niet aan te melden”, aldus een woordvoerder.

Vlaar registreert echter dezelfde reactie bij het ministerie als eerder het schap. Om zich te vergewissen van de opvatting aldaar, neemt hij zelf contact op met het departement. “Ik vond het tekenend dat het schap zei: Better safe than sorry, laten we in ieder geval aanmelden. Maar uit mijn telefoontje met EZ bleek dat men op het departement het been stijf hield. Men durft daar niet toe te geven dat eerder mogelijk een foutje is gemaakt”, aldus Vlaar.

De spanning tussen de ondernemers en het bedrijfschap neemt intussen verder toe. Hoewel zij de heffing in rechte bestrijden, worden de bedrijven ook over '95 aangeslagen. De optiekketens zijn woedend en nemen een volgende tegenmaatregel. Met zijn tienen scheiden ze zich af en vormen een nieuwe branche-organisatie, Ufon, die een marktaandeel van zo'n 40 procent vertegenwoordigt. Vlaar: “Wij hebben het bedrijfschap laten weten dat we de bestaande club niet langer respresentatief achtten en ons niet meer gebonden voelden aan hun onderlinge afspraken.”

Het helpt niets. De loopgraven komen in zicht. De ketens doen hun beklag bij de SER, de Sociaal-Economische Raad, die formeel toezicht op de schappen houdt. De SER bekijkt de zaak. “Het Hoofdbedrijfschap Ambachten werd gemaand de controverse uit de wereld te helpen”, zegt Vlaar.

Maar voor demping van het conflict is het te laat. Als het bedrijfschap tot inkeer komt en aankondigt de heffing in '96 te zullen verlagen om daarna, in '98, de complete heffing te schrappen, hebben Pearle c.s. hun belangrijkste winst binnen. Maar hun weerzin tegen het schap is inmiddels zo groot dat ze, ook al gaat het om kleine bedragen, de aangegane procedures voortzetten.

De bedrijven halen, 37 maanden nadat de dagvaarding is verstuurd, hun gelijk. Op 28 april '98 luidt het tussenvonnis in de zaak van Pearle en de zijnen dat de gelaakte heffing “een steunmaatregel is in de zin van artikel 92 EU Verdrag”. Ook oordeelt de rechtbank dat “de regeling als steunmaatregel in beginsel had moeten worden aangemeld” bij de Europese Commissie.

Daarmee is de kous, gelukkig voor het schap en EZ, niet af. Er zijn enkele praktische vragen die het belang van dit oordeel alsnog op losse schroeven kunnen zetten. Onder meer omdat de Europese Commissie beschikt over een regeling die staatssteun van een beperkte omvang per definitie goedkeurt, de zogeheten de minimis-regeling (zie kader).

Maar hoewel de procedure nog niet af is, wijzen zowel deskundigen als betrokkenen erop dat het nu gewezen tussenvonnis sowieso een groot belang heeft. Hoogleraar Winter: “De rechtbank heeft vragen aan het Europese Hof van Justitie gesteld - maar niet over het oordeel dat het hier om staatssteun gaat die in principe in Brussel aangemeld had moeten worden. Dat maakt de kans klein dat de rechtbank die opvatting herroept. Het is in dat opzicht een zeer belangrijk vonnis.” Dat Nederland opnieuw belangrijke aanmeldingsplichten niet is nagekomen, verrast Winter niet erg. “Wij vinden onszelf altijd zo braaf en zo Europees gezind. Dat heb je in de Securitel-zaak ook gezien. Maar dat is te simpel. Dit soort zaken veroorzaken we in Nederland zelf. Ze zijn òns probleem.”

Secretaris Bakker van het Hoofdbedrijfschap Ambachten denkt dat de kwestie niet zo hoog zal oplopen. Het schap heeft inmiddels beroep aangetekend. “Het is juist dat we uit de Securitel-affaire hebben geleerd dat onze gedragslijnen niet altijd overeenstemmen met de Brusselse voorschriften. Maar ik vind het te gemakkelijk te zeggen dat dit dus ook hier het geval is. Dat zullen we hangende het beroep moeten afwachten.”

Ook het ministerie van Economische Zaken relativeert de zaak. Een woordvoerder wijst erop dat de Europese Commissie in '96 in een ambtelijke brief nog heeft laten weten dat van steun geen sprake was, maar dat die brief medio '97 weer is ingetrokken. “Je kan hier blijkbaar verschillend over denken. Maar nog belangrijker is, wat ons betreft, dat het aan de schappen is te bepalen wat een steunmaatregel is die aangemeld moet worden. Het bedrijfschap heeft ons gezegd: het is geen steun. Dan zeggen wij: dan heeft aanmelden ook geen zin.”

Advocaat Vlaar is ervan overtuigd dat het oordeel van de rechtbank juist is. De gevolgen zullen voor het schap en het ministerie nauwelijks nog te ontlopen zijn. “Met dit vonnis is vastgesteld dat iedere bestemmingsheffing van een product- of bedrijfschap moet worden aangemeld voor een toets op de staatssteunregels. Nu dat niet is gebeurd, zijn deze heffingen die de 36 schappen opleggen in al hun onderdelen nietig. Zij moeten ongedaan worden gemaakt en kunnen worden teruggevorderd.”

Dit betekent, aldus Vlaar, dat iedere onderneming die een ongewenste heffing moet betalen de verplichte afdracht kan betwisten. “Dan komen de schappen in financiële problemen die ze niet de baas kunnen. Ik vraag me af hoe ze dat overleven.”

Dat het bedrijfschap beroep heeft aangetekend verrast Vlaar allerminst. “Ik verwacht dat EZ en het bedrijfschap zullen gaan sarren. Er staat voor hen te veel op het spel. Maar we zijn daarop voorbereid. Zonodig gaan we door tot het Hof, omdat we overtuigd zijn van ons gelijk.”

Pearle-directeur De Groot heeft dezelfde attitude. Hij herinnert eraan dat hij in juni dit jaar, twee maanden na het vonnis, met enkele collega-ondernemers nog eens bij het bedrijfschap is gaan praten om een schikking te treffen. “Nu door de rechter is vastgesteld dat we terecht bezwaar hebben aangetekend tegen de heffing, hebben we gezegd: vergoedt onze advocaatkosten en we sluiten de zaak. Maar alwéér moesten we die fantasieloze toon van bureaucratie en inertie aanhoren.”

Dan moeten ze maar voelen, denkt De Groot. “Ten principale gaat het erom dat ik als ondernemer wordt gedwongen uitgaven te doen waarvan ik geen profijt heb. Nu wij dit in alle redelijkheid hebben bestreden, en daarin gelijk hebben gekregen, worden we nóg niet serieus genomen. Je moet maar durven. Dus als door ons optreden dat hele systeem van schappen verdwijnt, wordt Nederland daar alleen maar beter van”, zegt hij.