Ministers EU verliezen greep op de macht

Volgens de Europese Verdragen zijn het de ministers van Buitenlandse Zaken die de politieke besluiten in de Europese Unie moeten nemen. Maar er wordt aan hun positie geknaagd.

BRUSSEL, 5 AUG. Een collega voor een diner uitnodigen en zelf niet aan tafel verschijnen. Voor veertien ministers van Buitenlandse Zaken van de Europese Unie is dat de gewoonste zaak van de wereld. Bij de meeste diners en lunches die ze in Brussel organiseren ter gelegenheid van periodiek overleg met collega's uit uiteenlopende landen als Tunesië, Mexico en Moldavië laten ze zich vertegenwoordigen door diplomaten.

Deze diplomaten - de permanente vertegenwoordigers van de EU-lidstaten - komen keer op keer aan tafel te zitten met beledigde ministers van Buitenlandse Zaken uit verre landen. Die zijn naar Brussel gekomen voor een maaltijd met collega's en niet met diplomaten. Luid kunnen ze hun klacht echter niet uiten, want één EU-minister is wel bij vrijwel alle lunches en diners present. Dat is de minister van Buitenlandse Zaken van Luxemburg, Poos. Zijn aanwezigheid wordt in Brussel echter meer als een kwestie van tijdverdrijf dan als een voorbeeld van plichtsbetrachting beschouwd.

Al langere tijd klinkt in Brussel kritiek op deze manier van werken van de ministers van Buitenlandse Zaken. Als Algemene Raad vormen zij het orgaan van de EU dat de politieke besluiten moet nemen. Maar die positie hebben ze zelf in de loop der jaren flink laten aantasten. Vakministers aanvaarden niet gemakkelijk meer coördinatie door een minister van Buitenlandse Zaken die wil bepalen binnen welke beleidsgrenzen zij kunnen opereren. De ministers van Financiën hebben meer macht gekregen sinds in 1991 in Maastricht werd besloten tot de Economische en Monetaire Unie.

Bovendien heeft de Algemene Raad terrein afgestaan aan de Europese Raad, de Europese staats- en regeringsleiders die minimaal twee, maar in de praktijk meestal vier keer per jaar bijeenkomen. Volgens het Verdrag van Maastricht doet die Europese Raad niet meer dan “impulsen” geven voor de ontwikkeling van de Europese Unie en “algemene politieke beleidslijnen” vaststellen. Maar in de praktijk is de Europese Raad - in 1974 begonnen als een praatje bij de haard en in 1987 met de Europese Akte formeel ondergebracht in het institutionele bestel - vooral de instantie geworden waar de besluiten worden genomen waarover de Algemene Raad het niet eens kan worden.

Dat heeft ingrijpende gevolgen voor het functioneren van de EU. Bij zaken waarover officieel met een gekwalificeerde meerderheid kan worden beslist, onderhandelen regeringsleiders meestal alsof het om een intergouvernementele kwestie gaat. Daarbij is eenstemmigheid vereist. Kleinere lidstaten zien hierin het gevaar van een overheersende rol van de grote landen. De regeringsleiders gaan er meestal terecht vanuit dat Algemene Raad en Europees Parlement - hoewel in theorie autonoom - toch doen wat zij zeggen. Diplomaten vinden echter dikwijls na een Europese top dat zij puin kunnen ruimen omdat de regeringsleiders niet geheel hebben overzien wat de gevolgen van achter gesloten deuren gemaakte deals zijn.

Bijeenkomsten van de EU-ministers van Buitenlandse Zaken hebben veel weg van een Café de Commerce, vindt een hoge Brusselse ambtenaar. “De ministers zijn veel op reis. In Brussel vertellen ze elkaar wie ze ontmoet hebben en daarna gaan ze weer op reis.” De ministers beperken zich meestal tot de buitenlandse politiek. “Ze geven verklaringen af over Oost-Timor of over Guinee-Bissau, die geen enkel effect hebben”, vindt een andere Brusselse functionaris.

De Belgische minister van Buitenlandse Zaken, Derycke, constateert: “De ministers van de grote lidstaten komen dikwijls pas in Brussel als de ochtendvergadering achter de rug is en de lunch gaat beginnen. Na de lunch verdwijnen ze weer zo snel mogelijk.” Het vervolgens namens ministers ontvangen van gasten aan tafel is fysiek een zware taak voor de permanente vertegenwoordigers. Onlangs hadden ze na een diner de volgende morgen een uitgebreid ontbijt, gebruikten ze daarna een lunch en hadden ze vervolgens weer een diner. Officieel hebben de ministers van Buitenlandse Zaken maandelijks twee vergaderdagen in Brussel of Luxemburg.

Staats- en regeringsleiders van de EU schoffeerden de ministers van Buitenlandse Zaken in juni tijdens de top in het Britse Cardiff omdat zij hun werk niet goed zouden doen. De ministers besteden maar weinig aandacht aan hun taak om het beleid van de lidstaten te coördineren. Dat hebben niet alleen geërgerde regeringsleiders vastgesteld, ook Brusselse diplomaten praten daar al lang over. De ministers nemen niet de tijd om bij de voorbereiding van een Europese top de dossiers te bestuderen van de belangrijkste zaken die aan de orde zullen komen.

De ministers voelden zich in Cardiff op hun tenen getrapt en beschuldigden de door hen gehate adviseurs buitenlandse politiek van de regeringsleiders een greep naar de macht te doen. Die adviseurs, spottend sherpa's genoemd, zouden regeringsleiders slechts naar de mond praten. Maar de ministers hadden ook zelfkritiek. “Het is belangrijk dat de Algemene Raad toont dat hij zijn centrale rol behoudt”, verklaarde de Britse minister Cook. “De Algemene Raad moet zorgen voor de coördinatie bij de voorbereiding van de Europese Raad in oktober”, onderstreepte zijn Duitse collega Kinkel. “De Algemene Raad heeft een onvervangbare rol bij het huidige Europese beleid”, zei de Belg Derycke. De Franse minister van Europese Zaken, Moscovici, merkte overigens wel op dat de Algemene Raad efficiënter zou kunnen werken.

Die eensgezinde zorgen betekenen niet dat de ministers het eens zijn over de oplossingen. De Nederlandse minister Van Mierlo stelde al voor Cardiff samen met zijn Belgische collega Derycke de zaak aan de orde. Hij vond dat de Duitse bondskanselier Kohl en de Franse president Chirac ten onrechte de Algemene Raad gepasseerd hadden toen zij in een gezamenlijke brief de andere EU-regeringsleiders een speciale top voorstelden om te praten over de toekomst van de EU, en met name de afbakening tussen de bevoegdheden van Brussel en nationale overheden. Het is de taak van de Algemene Raad om zo'n discussie voor te bereiden, betoogde Van Mierlo. De Algemene Raad moet volledig de coördinerende rol terug krijgen die hij ooit had, betoogde hij. Hij was door zijn eigen diplomaten flink aangemoedigd om dit onderwerp aan te kaarten, maar ging met deze eis veel verder dan diezelfde diplomaten realistisch vinden.

Europees beleid is in de loop der jaren echter steeds meer binnenlands beleid geworden. Het gevaar daarbij bestaat dat iedere vakminister in Brussel zijn eigen beleid voert en dat niemand meer een totaal overzicht heeft. “Verschotting” noemt een Nederlandse diplomaat dat. De enige die de autoriteit heeft om een minister van Milieu en een minister van Transport te dwingen in Brussel eenzelfde belang na te streven, is echter niet de minister van Buitenlandse Zaken, maar de regeringsleider. In Brussel zouden de permanente vertegenwoordigers het overzicht moeten houden van wat alle vakministers doen. Ze zouden daarom ook in een vroeg stadium betrokken moeten worden bij zaken die ze nu slechts als hamerstukken zien passeren omdat ze geheel door hoge ambtenaren uit de hoofdsteden zijn voorgekookt.

Bij de vele ideeën voor een veranderde opzet die in Brussel circuleren wordt veel gepleit voor een vermindering van de huidige 21 raden van vakministers. Dat zou tevens als positief gevolg kunnen hebben dat de neiging van de vakministers afneemt om als ze bijeenkomen een besluit over nieuwe Europese regelgeving te nemen. Daarmee zou tegemoetgekomen worden aan de wens van regeringsleiders die minder Brusselse regels willen.

De ministers van Buitenlandse Zaken zouden zich naast het buitenlands beleid als Algemene Raad alleen nog bezig moeten houden met zaken als institutionele kwesties, de betrekkingen met het Europees Parlement, onderhandelingen met kandidaatlidstaten en de langetermijnbegroting (Agenda 2000). Dat zou van hen meer inspanning vergen dan nu gebruikelijk is. De ministers riskeren dat de Europese regeringsleiders in oktober gaan vertellen wat zij van de rol van de Algemene Raad denken. Om dat voor te zijn hebben ze hun eigen positie bovenaan de agenda gezet van hun informele overleg begin september in het Oostenrijkse Salzburg.