Industriebeleid

Paars II heeft nog geen duidelijk antwoord op de vraag wat de taak is van de overheid en wat overgelaten moet worden aan de markt bij subsidies voor het bedrijfsleven. Het industriebeleid is de laatste decennia niet ingrijpend aangepast.

De voormalige hoogleraar economie Sweder Van Wijnbergen is een markteconoom met een beperkt vertrouwen in het vermogen van de overheid om de economie bij te sturen. Over banenplannen om langdurig werklozen aan het werk te krijgen is hij niet enthousiast, over subsidies aan het bedrijfsleven evenmin. De markt doet het werk, de overheid kan hier en daar wat helpen door bijvoorbeeld mensen die een slecht betaalde baan hebben of krijgen een fiscaal douceurtje te geven.

Toen Van Wijnbergen vorig jaar november aantrad als secretaris-generaal op het ministerie van Economische Zaken, gaf hij de opdracht de technologiesubsidies aan het bedrijfsleven tegen het licht te houden. Bij de inventarisatie, die nu nog bezig is, bekijken ambtenaren hoe effectief de subsidies zijn. Als ze niet werken dan moeten ze worden afgeschaft, vindt Van Wijnbergen.

Van Wijnbergens voorganger en PvdA-partijgenoot Ad Geelhoed was daarentegen veel meer vergroeid met de praktijk waarbij de overheid bedrijven financieel helpt met onder meer de technologische vernieuwing van de producten en diensten. Het is veelzeggend dat de pragmaticus Geelhoed nu als secretaris-generaal op Algemene Zaken een cruciale rol speelt bij de verdeling van de zogeheten 'ICES-gelden' voor investeringen in wegen, spoorlijnen, tunnels en de 'kenniseconomie'.

De wisseling van de wacht in de ambtelijke top heeft vooralsnog niet geleid tot een ander beleid voor staatssteun aan het bedrijfsleven. Formeel kan dat ook niet, omdat het beleid niet wordt bepaald door de invloedrijkste ambtenaren, maar door de politiek. Niettemin kan een nieuwe topambtenaar wel een andere ideologische wind laten waaien door het gebouw aan de Bezuidenhoutseweg, terwijl juist ideologie behoort tot het domein van de politiek. De op dit moment door sociaal-democraten en liberalen gedomineerde politiek heeft echter geen duidelijk antwoord op de vraag wat de taak is van de overheid en wat overgelaten moet worden aan de markt bij subsidies voor het bedrijfsleven.

Hoe groot dit 'ideologische' gat is, bleek eerder dit jaar bij de verschijning van het boek De onzichtbare hand van de politiek over Philips dat jaarlijks 100 miljoen gulden aan technologiesubsidie ontvangt van de Nederlandse staat. President-commissaris Maljers liet weten dat de subsidies (met de Europese bijdragen erbij ruim vier miljard gulden in de periode 1982-1997) geen zin hadden gehad. De opmerkingen van Maljers leidden tot verwarring en verontwaardiging in de Tweede Kamer.

Sommige partijen (D66 en CDA) waren geïrriteerd over de 'ondankbaarheid' van Maljers. Binnen een andere partij (PvdA) gaven twee Kamerleden elk twee verschillende visies, van “zoveel mogelijk terughoudendheid bij overheidssteun” tot de notie dat “effectiviteit niet altijd kan worden afgemeten aan het directe rendement”. Alleen de VVD in de persoon van Kamerlid Voûte had een klare lijn: zo min mogelijk subsidie, dus ook geen technologiesteun aan Philips. Naar verluidt staat Van Wijnbergen sceptisch tegenover de 100 miljoen gulden steun die Philips jaarlijks ontvangt. Zijn toenmalige baas minister Hans Wijers (Economische Zaken) vond echter dat er voldoende redenen waren om de subsidie voort te zetten.

D66'er Wijers trad hiermee in de voetsporen van zijn CDA-voorganger Koos Andriessen, die met zijn 'Doos van Koos' al blijk had gegeven van een geloof in het nut van overheidssteun voor onder meer Fokker en Philips. In zekere zin volgde Wijers al zijn voorgangers sinds Ruud Lubbers, want het industriebeleid is in de jaren zeventig, tachtig en negentig niet fundamenteel veranderd. Anders dan in een land als Frankrijk is de overheidsbemoeienis met het bedrijfsleven beperkt, maar aan de andere kant heeft het ministerie van EZ de neiging om de 'eigen' bedrijven 'in ons kleine landje' een steun in de rug te geven.

In de jaren zeventig en tachtig was het industriebeleid erop gericht om de overgang van een 'rokende schoorsteen' naar 'high tech'-economie te vergemakkelijken. De overheid wilde dan kansrijke sectoren een steun in de rug geven, maar de econoom De Jong heeft er al eens op gewezen dat de overheid te ver van de markt staat voor een politiek van picking the winners. Het ministerie van EZ wil in de jaren negentig vooral de internationale concurrentiepositie van het bedrijfsleven versterken, net als in de jaren zestig toen in Europa de vrees overheerste voor Amerikaanse multinationals.

De rol die het ministerie van Economische Zaken hierin ziet voor de overheid is die van de vervolmaker van “marktimperfecties”. Belangrijke zaken die marktpartijen - ondernemingen maar ook financiers zoals banken - laten liggen moet de overheid zodanig stimuleren dat die toch worden gedaan.

Het Industriefonds bijvoorbeeld is door Andriessen tijdens het Fokker-debacle ingesteld, omdat innovatieve ondernemingen moeilijk aan kapitaal zouden kunnen komen. Hoewel alleen Océ gebruik heeft gemaakt van het Fonds - voor de ontwikkeling van een kleurenkopieerapparaat - heeft het Fonds de evaluatie onder Wijers' bewind vorig jaar overleefd. Het kost de overheid niets, is de redenering van het departement, omdat financiële instellingen zich garant stellen voor een bedrag van zo'n 800 miljoen gulden. De vraag of het Fonds wat oplevert, is daarmee niet beantwoord.

Economische groei wordt voor een groot deel (sommige schattingen spreken van driekwart) bepaald door technologische vernieuwing, maar ondernemingen kampen met het probleem dat deze vernieuwing duur is en vaak niet meteen rendement oplevert. Wijers vond het daarom een taak voor de overheid om ondernemers te stimuleren te investeren in technologie door gerichte subsidies aan bedrijven en de Wet speur- en ontwikkelingswerk. Ondernemers hoeven minder loonbelasting te betalen wanneer ze fors investeren in technologie.

Onder technologiesteun vielen ook de 'technolease'-operaties, waarbij Fokker en Philips hun technische know how verkochten aan de Rabobank die deze aankoop van de belasting mocht aftrekken. Of bij deze operatie de Europese regels zijn overtreden wordt op het ogenblik door 'Brussel' onderzocht. Van Wijnbergen vindt naar verluidt dat de nieuwe Europese spelregels strikt moeten worden nageleefd. Ad Geelhoed, die 'Brussel' niet ziet als een kwestie van idealisme, maar van pragmatisme, zocht meer de mazen in de wetgeving.

Wijers die uiteindelijk de subsidiekraan voor Fokker dichtdraaide, heeft de technolease-steun aan Philips en Fokker agressief verdedigd in het Nederlandse parlement en in Brussel. Hij onderstreepte dit voorjaar in de Kamer het belang voor de overheid van de subsidiëring van Philips, hoewel andere grote ondernemingen niet jaarlijks subsidie krijgen. Wijers wees erop dat Philips per jaar alleen in Nederland 1,7 miljard gulden in technologie-onderzoek investeert, terwijl de tweede nationale investeerder op dit gebied, Shell, er slechts 500 miljoen gulden voor uittrekt.

Uit de vakliteratuur blijkt echter dat volgens een groeiende groep economen de R&D-subsidies tamelijk weinig opleveren. De econoom Hans Schenk, hoogleraar economie aan de Katholieke Universiteit Brabant, wees er in zijn oratie in april van dit jaar op dat de technologiegelden ook gebruikt kunnen worden voor overnames. “Want ook de specifieke ondersteuning van bijvoorbeeld speur- en ontwikkelingswerk impliceert indirect ondersteuning van het fusie- en acquisitiegedrag van de begunstigde ondernemingen”, zei Schenk.

Fusies en overnames zijn momenteel 'hot' in het bedrijfsleven, dat in miljardentransacties activiteiten herschikt, verkoopt en bijkoopt. Economen zoals Schenk wijzen erop dat bij fusies veel economische waarde verloren gaat - een procent van het bruto binnenlands product is de meest optimistische schatting.

Desondanks verwachten overheden in Europa veel heil van het fusieproces, zoals in Nederland waar de overheid fusies heeft gestimuleerd in onder meer de scheepsbouw en de textiel. Het RSV-concern werd gevormd in de jaren zeventig, Fokker werd in de etalage gezet in de jaren tachtig en nog onlangs heeft Wijers getracht om de energiebedrijven samen te smeden tot een groot productiebedrijf. De overheid doet zo “bereidwillig mee aan een spel met een verwachte waarde van nul”, vindt Schenk die erop wijst dat de bevordering van fusies in het verleden weinig heeft opgeleverd.

Ondanks de onduidelijke baten van het Industriefonds, het magere resultaat van de technologiesubsidies en de ogenschijnlijk onvruchtbare versmelting van bedrijven, is het industriebeleid de laatste decennia niet ingrijpend aangepast. Paars I heeft voortgeborduurd op het kabinet-Lubbers-3 en illustratief daarvoor is de omarming door Wijers van de technolease, hoewel hij daaraan niet gebonden was. Het is de vraag hoe de nieuwe bewindsvrouw op Economische Zaken, de VVD'er Jorritsma, dat gaat vormgeven.

De oratie van Schenk is afgedrukt in het Tijdschrift voor politieke economie, nummer 1998.