Controle op macht EU kan effectiever; Het democratisch tekort moet kleiner gemaakt worden; Leden Europees parlement moeten zichtbaarder zijn

De controle op de macht van de Europese Raad van ministers is nogal gebrekkig. Erik Jurgens, Bert Koenders en Jan Marinus Wiersma zijn van oordeel dat binnen het Nederlands staatskundig bestel nog een aantal mogelijkheden bestaat om die controle effectiever te maken. De Eerste en Tweede Kamer moeten in een vroeger stadium betrokken worden bij de Europese besluitvorming en Europarlementariërs dienen ook in het Nederlandse parlement te kunnen meepraten over zaken die de Europese Unie betreffen.

Dit jaar vieren we de honderdvijftigste verjaardag van het begin van ons democratisch bestel. In 1848 kreeg Thorbecke zijn grondwet erdoor.

Maar dit feest gaat voorbij aan een democratisch tekort dat wij sindsdien hebben laten ontstaan: de gebrekkige controle op de macht die wordt uitgeoefend door de Raad van Ministers van de Europese Unie. Er is zelfs sprake van een constitutioneel vacuüm. Dat is bedenkelijk, vooral omdat wij in Nederland weinig moeite doen om dat vacuüm op te vullen. Terwijl het wél zou kunnen, althans ten dele.

Onlangs stelden twee medewerkers van deze krant de kwestie aan de orde: Paul Scheffer, die schreef naar aanleiding van het ingaan van de derde fase van de Economische en Monetaire Unie (EMU), noemde democratische verantwoording aan de burgers urgent (NRC Handelsblad, 4 mei). J.H. Sampiemon signaleerde (NRC Handelsblad, 19 juni) naar aanleiding van de macht die wordt uitgeoefend door de Europese Raad, hoe regeringsleiders hun zin doorzetten in achterkamers, zonder parlementair toezicht.

Wij moeten dit probleem niet onderschatten. Het veroorzaakt erosie van het draagvlak van de Europese Unie wanneer de parlementaire democratie en het publieke debat op dit vlak tekort blijven schieten.

Het gaat om een complex vraagstuk. Complex omdat een supranationale organisatie, de EU, beslissingen kan nemen die bindend zijn in de binnenlandse politiek. Daaraan doen Nederlandse ministers mee als lid van de EU-ministerraad. Het nationale parlement kan wel de eigen ministers ter verantwoording roepen. Maar die raad is niet als zodanig aan een parlement verantwoording schuldig. Ook niet aan het Europees Parlement.

Heel lang heeft het Binnenhof er op gerekend dat het Europees Parlement ooit wél die bevoegdheid zou krijgen, en zich - zolang dat niet zo was - koest gehouden.

Nationale parlementaire controle op het EU-beleid is ook niet zo eenvoudig. Gezien vanuit de Nederlandse politieke arena staat het beleid van de EU immers aan de zijkant. Sterker nog, de Europese Unie en haar instellingen (Commissie, Raad, Parlement, Hof en Rekenkamer) worden in onze grondwet, ook na ruim veertig jaar bestaan, niet eens genoemd, terwijl ze toch vergaande beslissingen kunnen nemen die rechtstreeks doorwerken in onze binnenlandse politieke verhoudingen.

Het Europees Parlement kan de Europese Commissie controleren. De Raad is echter de hoogste instantie, al zijn in Maastricht en Amsterdam op sommige gebieden gelukkig wel enige rechten van medebeslissing inzake wetgeving aan het Europees Parlement toegekend.

Wat kan het Nederlandse parlement doen? Dat kan zijn eigen ministers ter verantwoording roepen voor alle beslissingen die zij op EU-niveau namens Nederland nemen.

Doet ons parlement dat? Welnee, dat poogt hooguit hijgend bij te benen wat er allemaal in Brussel gebeurt. Een sturende rol heeft het niet.

Hoe komt dat? Het komt omdat de ontwerpen van Europese regelgeving - die straks de Nederlandse burger zullen binden - in ons parlement niet als zodanig worden behandeld.

Elke wijziging van, bij voorbeeld, de Bloembollenziektewet is voorwerp van vooroverleg met maatschappelijke organisaties en passeert vervolgens de ministerraad, de Raad van State en beide Kamers. Maar de voorstellen van de Europese Commissie voor Europese regelgeving worden in onze Kamers in feite voor kennisgeving aangenomen.

Die voorstellen worden wel door de Commissie openbaar gemaakt en voor beslissing aan de Raad van Ministers van de EU gestuurd. Maar daar verdwijnen ze in een geheime doos: het overleg in werkgroepen, bestaande uit ambtenaren van de lidstaten, dat de besluitvorming van de raad voorbereidt. Onze minister is verantwoordelijk voor wat onze ambtenaren daar doen. Maar niemand weet wát ze daar doen, dus controle is moeilijk.

Europa krijgt daardoor technocratische trekken. De Raad van Ministers van de EU beslist vervolgens, met medewerking van de Nederlandse minister. Die beslissing kan afwijken van wat de Commissie heeft voorgesteld, maar daarover wordt geen openbare motivering gegeven. Wie zei ook al weer dat door Thorbecke de ministeriële verantwoordelijkheid is ingevoerd?

Als het Europees Parlement medebeslissingsrecht heeft, kan het vervolgens wel amendementen indienen. Dat is gelukkig weer wel een openbare procedure. De Raad moet dan proberen het met het Europees Parlement eens te worden. In dat proces speelt de Nederlandse minister een rol in de Raad.

Maar wie controleert hem bij dit alles? Het is duidelijk dat het nationale parlement met name kans maakt om invloed te hebben in de periode na publicatie van het voorstel door de Commissie, en dus voordat het in de geheime doos van de Raad verdwijnt.

De Staten-Generaal zouden tijdig beleidsnota's en wetgevingsprogramma's van de EU kunnen behandelen om onze ministers een indicatie te geven van het beleid dat ons parlement wenst.

De Kamers zouden ook de voorstellen tot regelgeving die de Commissie op grond daarvan indient op dezelfde wijze kunnen behandelen als de wijziging van een Bloembollenziektewet. Dat wil zeggen op de agenda van de Kamers plaatsen en toedelen aan een commissie. Dan zouden binnen de fracties woordvoerders worden aangesteld die terzake verantwoordelijk zijn en daarover aan de fracties moeten rapporteren.

Dat gebeurt nu niet. EU-zaken lopen veelal tussen de vingers van de parlementariërs door. Soms weten zij niet wat op hun gebied in Europa speelt. “Dat doet het Europees Parlement wel”, zeggen ze. Dat is waar, de leden van het Europees Parlement hebben grote kennis van wat er in de Europese Unie speelt. Maar zij kunnen, zoals gezien, de Europese Raad van Ministers als zodanig niet ter verantwoording roepen. Niemand kan dat. En toch beslist die.

Op die manier zouden wij althans binnen ons eigen staatkundig bestel beter controle uitoefenen op de macht in de EU, zolang het Europees Parlement dat nog niet kan. De afzonderlijke leden van de EU-Raad van Ministers zijn immers aan het eigen parlement verantwoording verschuldigd.

Volgt ons parlement op de voet wat in Europa gebeurt, dan kan het sturend en corrigerend optreden via de eigen minister. Als dat bovendien gebeurt in goede samenwerking met het Europees Parlement - vooral door coördinatie tussen geestverwante fracties in het Europees Parlement en in de nationale parlementen - dan neemt het democratisch tekort enigszins af.

Om dat te bereiken moeten, om te beginnen, drie maatregelen worden getroffen door de regering en, met name, de Tweede Kamer:

De regering publiceert jaarlijks als onderdeel van de Miljoenennota een verslag ('De Staat van de Europese Unie'). Daarin geeft zij een overzicht van de gevolgen voor Nederland van bestaande en in het komende jaar te verwachten EU-besluitvorming. Dit overzicht is voorwerp van een afzonderlijk debat in beide Kamers.

Alle voorstellen van Europese regelgeving passeren in een vroeg stadium gewoon het parlement, alsof het nationale wetsvoorstellen betreft. Dat betekent dat het parlement er een oordeel over moet geven en dit oordeel moet bespreken met de betrokken ministers. Op grond daarvan bepaalt de regering haar beleid over die voorstellen voor het EU-overleg.

De 31 leden van het Europese Parlement, die immers door het Nederlandse volk zijn verkozen, worden bij het overleg hierover betrokken. Zij weten wat er in Brussel omgaat. Daardoor kunnen zij ertoe bijdragen dat wezenlijke ontwikkelingen onder de ogen van de Kamers komen.

Hoe dit laatste te organiseren? Door hen aan de controle van de macht te laten meedoen. Zij moeten het recht krijgen om mee te spreken in Kamercommissies en ook om schriftelijke vragen aan de regering te stellen, als het gaat om onderwerpen waar EU-beleid een grote rol speelt.

Kan dit staatsrechtelijk wel? Ja, als de politieke wil daartoe bestaat, is zoiets op te lossen door dit recht formeel afhankelijk te stellen van de medewerking van een of meerdere leden van de betreffende Kamer.

Er ontstaat dan een samenwerking tussen Europarlementariërs en Kamerleden, waarschijnlijk vooral tussen geestverwanten die op hetzelfde deelterrein van beleid werkzaam zijn. De een is verantwoording schuldig aan zijn nationale fractie, de ander aan zijn Eurofractie.

Bij de gigantische uitbreiding die aan de behuizing voor leden van de Tweede Kamer en hun medewerkers in de laatste twintig jaar tot stand is gekomen, wordt nu ook gedacht aan nieuwe onderkomens voor Europarlementariërs op het Binnenhof (in het oude gebouw van Buitenlandse Zaken aan het Plein). Dat is een uitstekende ontwikkeling die de mogelijkheid tot samenwerking zal bevorderen.

Dat laatste heeft nog een extra voordeel. De zichtbaarheid van onze Europarlementariërs wordt groter. De kiezers kunnen zien dat onze Europarlementariërs inderdaad een belangrijke bijdrage leveren aan de controle van Europese macht. Nu dringt over hun werk vanuit Brussel en Straatsburg helaas bijna niets door in de nationale pers - of het moesten schandalen zijn.

Tot deze staatkundige vernieuwing moet bij de lopende kabinetsformatie worden besloten. Een regeerakkoord is immers een afspraak tussen fracties. Niets belet die fracties om ook iets af te spreken over de manier waarop het parlement zijn controle op de EU zal vergroten.

Zo worden deze parlementaire inzet en samenwerking een belangrijke stap in de richting van verkleining van het democratisch tekort in de Europese Unie. En het openbare debat over Europa zou er zeer door winnen.

    • Bert Koenders
    • Erik Jurgens
    • Jan Marinus Wiersma
    • de Tweede Kamer
    • het Europees Parlement