Lokale belangen bepalen buitenlandbeleid VS

Het staatsbezoek van president Clinton aan China heeft tot felle kritiek van het Congres geleid. Het bewijst dat de goede samenwerking tussen president en Congres in de buitenlandse politiek voorbij is. Ruud Janssens meent echter dat deze trend ook positieve gevolgen heeft.

De goede samenwerking tussen het Amerikaanse Congres en de president op het gebied van de buitenlandse politiek lijkt definitief tot het verleden te behoren. Dat bleek de afgelopen weken weer uit de felle kritiek die het Congres leverde op het naderend staatsbezoek van president Clinton aan China.

Twee senatoren hebben zelfs een motie ingediend om de reis van de president tegen te houden. Zij vonden dat in het geheel niet op een dergelijk niveau gesproken mocht worden met een land dat de mensenrechten op grote schaal schendt, massa-vernietigingswapens verkoopt, geen open economie heeft, Taiwan bedreigt en de democratie in Hong Kong ondermijnt. Ook is tijdens het debat tussen Congres en president de suggestie geuit dat Clinton voor zijn verkiezingscampagne van 1996 geld van de Chinese regering zou hebben ontvangen, in ruil voor toestemming voor de verkoop van raket- en satelliet-technologie aan China. De motie heeft het uiteindelijk niet gehaald, maar de situatie is wel tekenend voor de huidige gespannen verhouding tussen president en Congres.

President Clinton gaat naar China om een aantal belangrijke problemen te bespreken, waarin de Volksrepubliek een essentiële rol speelt. In de eerste plaats hebben, gezien de recente kernproeven in India en Pakistan, onderwerpen als stabiliteit en non-proliferatie van kernwapens in Azië een hoge prioriteit. Maar ook zal de huidige economische situatie in het Verre Oosten uitgebreid aan de orde komen. China heeft tot nu toe een stabiele positie ingenomen tijdens de economische crisis in de regio, maar voelt zich bedreigd door de devaluatie van de diverse muntsoorten, met name de Japanse Yen. Tegelijkertijd hebben de Verenigde Staten een tekort van bijna vijftig miljard dollar op de handelsbalans met China (tweeëneenhalf keer zo veel als het Amerikaanse handelstekort met heel Europa). Als laatste zal Clinton het schenden van mensenrechten in China aan de orde proberen te stellen.

De relatie tussen president en Congres was veel beter in de periode tussen 1945 en 1991. Er was sprake van een bipartisan beleid - een beleid dat zowel door de Republikeinse als de Democratische partij in meerderheid werd gesteund. De Democratische president Franklin Roosevelt betrok doelbewust Republikeinen bij het opzetten van de Verenigde Naties. Vooral de rol van de Republikeinse senator Arthur Vandenberg uit Michigan was daarbij cruciaal. Vandenberg, de belangrijkste Republikeinse woordvoerder voor het buitenlands beleid, was in eerste instantie tegen de oprichting van de Verenigde Naties. Door Vandenberg nauw te betrekken bij de vorming van zijn beleid wist Roosevelt de senator enthousiast te maken voor internationaal optreden van de Verenigde Staten. Tijdens de overige jaren van de Koude Oorlog bleef deze consensus tussen Republikeinen en Democraten grotendeels bestaan.

Nu er geen sprake meer is van een bipartisan beleid, wordt er met een zekere nostalgie naar omgekeken. Maar ofschoon het hebben van een consensus positief klinkt, moet gezegd worden dat het ook negatieve gevolgen had. De anti-communistische campagnes onder senator Joseph McCarthy en de brede steun voor de oorlog in Vietnam zijn daarvan een goed voorbeeld.

Na 1991 kreeg de Republikeinse president George Bush nog maar voor de helft van zijn wetgeving op het gebied van veiligheidsproblematiek de steun van de Democraten in het Congres. Die trend heeft zich doorgezet tijdens Clinton, een Democratische president met een Republikeins Congres.

Het valt te verwachten dat met het einde van het bipartisan beleid, de keuzes over buitenlandse betrekkingen op basis van partij-affiliatie worden gemaakt. Tot op zekere hoogte is dat ook zo.

De Republikeinen Jesse Helms en Dan Burton bedachten de wet waarmee niet-Amerikaanse bedrijven gestraft worden voor het drijven van handel met Cuba. Republikeinen zijn ook tegen het optreden van Amerikaanse troepen in Bosnië. Ze dienden een wetsvoorstel in waarbij de financiële middelen van de troepen beperkt zouden worden. Het compromis dat hierover is bereikt houdt in dat de president regelmatig aan het Congres moet melden welke doelen zijn bereikt, welke doelen nog bereikt moeten worden en hoeveel en welke troepen hij daarvoor nodig denkt te hebben.

Maar over een aantal onderwerpen kunnen Republikeinen en Democraten het niet eens worden. Zo hebben de Republikeinen in het algemeen een groot wantrouwen ten opzichte van internationale organisaties. Zij weigeren het Amerikaans belang ondergeschikt te maken aan een organisatie die niet door Amerikanen gecontroleerd kan worden. Ook hebben ze moeite met het aanpakken van milieuproblemen, omdat daarvoor afspraken met internationale organisaties gemaakt moeten worden. Als laatste steunen Republikeinen anti-abortuswetgeving en staan zij zeer wantrouwend ten opzichte van internationale organisaties die geboortebeperking voorstaan.

De houding van de Republikeinen komt nog het meest tot uiting in de recente strubbelingen over de betaling van de Amerikaanse bijdrage aan de Verenigde Naties, een schuld die nu opgelopen is tot een miljard dollar. De betaling van die bijdrage was jarenlang tegengehouden door de Republikeinen, die wilden dat de Verenigde Naties eerst voldeden aan een aantal organisatorische veranderingen die zij voorstonden en een controle van de boeken zou laten plaatsvinden. Na veel overleg met de Verenigde Naties en het Witte Huis is nu een nieuw voorstel gemaakt, waarin minder extreme eisen staan. Toch zal Clinton een veto over dit voorstel uitspreken als het door het Congres wordt aangenomen. Een nieuwe voorwaarde is namelijk dat Amerikaans geld niet aan organisaties wordt uitgegeven die voorlichting geven, waar ook ter wereld, over geboortebeperking.

Het zou echter niet juist zijn om aan te nemen dat in het Congres alleen maar op basis van affiliatie met een politieke partij wordt gedacht. Toen het Congres debatteerde over de voorstellen over de Noordamerikaanse vrijhandelszone (NAFTA) en de GATT, splitste de Democratische partij zich in twee groepen op.

Een enkele keer heerst ook eensgezindheid in het Congres. Zo gaf de Senaat een niet-bindend advies, met 95 stemmen voor en vijf tegen, om de schending van de mensenrechten in China te veroordelen. Toch was dit geen uiting van bipartisan beleid, omdat deze stelling recht tegen het beleid van de president inging.

De trend dat een Congreslid niet meer alleen met zijn partij meestemt, maar onafhankelijke standpunten inneemt, beperkt zich niet alleen tot buitenlands beleid. In 1995 stemden Congresleden in 70 procent van de wetsvoorstellen met hun partij mee, in 1997 was dat verminderd tot 50 procent van de stemmingen. Als oorzaak van die verandering in stemgedrag inzake buitenlands beleid geldt, naast verminderde partijdiscipline, dat de helft van de Congresleden na 1989, dus na afloop van de Koude Oorlog, zijn aangetreden. Zij hebben meer aandacht voor binnenlandse onderwerpen dan voor buitenlandse. Ook zijn ze minder vaak militair geweest. Die laatste factor speelt een rol, niet alleen omdat deze Congresleden daardoor anders over vrede en veiligheid denken, maar ook omdat ze waarschijnlijk minder ervaring in het buitenland hebben.

Grote vraag is nu of de verandering in de relatie tussen president en Congres nadelige gevolgen heeft voor de formulering en uitvoering van Amerikaans buitenlands beleid. De meer assertieve houding van het Congres in het Amerikaanse politieke stelsel van 'checks and balances' speelt een positieve rol. Daartegenover kan worden gesteld dat het nu heel lang kan duren voordat bepaalde wetgeving tot uitvoering komt, zoals in het geval van de bijdrage aan de Verenigde Naties. Tevens zullen de regeringen van andere landen er meer rekening mee moeten houden dat als men met de Amerikaanse regering praat, men ook moet denken aan de belangen en idealen van de diverse Congresleden. Ook in het geval van het bezoek van Clinton aan China, zal het tevens gaan over de binnenlandse verhoudingen in de Verenigde Staten. Wederom geldt dus het motto van de voormalige voorzitter van het Huis van Afgevaardigden, Tip O'Neill: 'All politics is local.'

    • Ruud Janssens