Onzichtbare mandarijn is verdwenen

De gezichtsloze ambtenaren die de Engelse schrijver C.P. Snow in zijn politieke romans laat optreden hebben in het echt nooit bestaan. In het Engeland van de Corridors of Power werd het centrum van de politieke macht in elk geval niet bestuurd door ambtenaren die hun licht onder de korenmaat staken.

Sommige civil servants brachten het tot grote publieke bekendheid en brachten later met succes hun memoires aan de man. C.P. Snows faceless mandarin was een literaire schepping, een symbolische figuur die een democratisch ideaal vertegenwoordigde. Gezichtsloos was voor Snow een keurmerk: het was de roeping van ambtenaren onzichtbaar te zijn in alles wat ze deden. Een onzichtbare ambtenaar hield zich op de achtergrond en adviseerde uit de schaduw. Bij Snow sloot dat een krachtige persoonlijkheid niet uit, maar ook een krachtige ambtelijke persoonlijkheid stond 24 uur per dag in dienst van de publieke zaak. Hij erkende de minister als zijn heer en meester en de wet als de bron van zijn gezag.

De Nederlandse versie van Snows model zijn de ambtenaren van Buitenlandse Zaken. Hun loyaliteit aan het politieke gezag werd enkele weken geleden geprezen op een Haags congres dat aan de 150-jarige Nederlandse grondwet was gewijd. Minister Pronk vatte daar zijn ervaringen met de overheidsdienst van de afgelopen vijfentwintig jaar samen in een lovend betoog, waarvan de belangrijkste conclusie was dat de loyaliteit van het ambtelijk apparaat van BZ in de jaren negentig nog even sterk is als tijdens zijn eerste ministerschap in het midden van de jaren zeventig. Pronks ervaringen hadden slechts betrekking op één departement van algemeen bestuur en dat beperkte jammer genoeg de geldigheid van zijn oordeel.

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking pretendeerde overigens niet voor zijn collega's te spreken, maar hij gaf hun wel een impliciete aansporing de balans van hun ervaring op te maken. Zelf greep hij een bij uitstek geschikt moment (kabinetsformatie) aan om rekenschap van zijn ervaringen met de ambtelijke macht af te leggen. Die poging is al eens eerder gedaan, maar die heeft niet veel opgeleverd. De PvdA-bewindslieden uit het kabinet-Den Uyl, die na hun aftreden op hun ervaringen met de regeringsmacht terugkeken (voor een publicatie van de Wiardi Beckmanstichting), bleken in 1977 nog niet erg gegrepen te zijn door de werking van de ambtelijke macht. Het bracht een aardig boekje voort, maar geen diep inzicht in de reikwijdte van de ambtelijke macht.

De urgentie om het thema van de ambtelijke loyaliteit onder ogen te zien is nu aanmerkelijk groter dan in het midden van de jaren zeventig. De Tweede Kamer heeft al enige keren vruchteloos met de minister van Justitie gedebatteerd over de gezagscrisis bij het openbaar ministerie. Verder is de rijksrecherche, al dan niet eigenmachtig, sinds enige tijd bezig met een intern onderzoek naar de werkverhoudingen op de Directie voorlichting van het ministerie van Justitie, waarbij ook al de loyaliteit van de ambtenaren in het geding is.

Er is nog meer aanleiding om bepaalde ontwikkelingen in het oog te houden. Zoals het verschijnsel van ambtelijke dubbelfuncties. De meest pregnante die de relatie ambtenaar-minister in de toekomst wel eens zwaar zou kunnen gaan belasten is de combinatie topambtenaar-hoogleraar. Het bekendste voorbeeld van zo'n meervoudige figuur is de econoom prof.dr. S.J.G. van Wijnbergen, die zowel hoofdambtenaar is (secretaris-generaal van EZ) als internationaal monetair deskundige (hoogleraar aan de UvA). Van Wijnbergen laat zich regelmatig kritisch over het overheidsbeleid uit, maar het is nooit helemaal zeker of hij dat doet in zijn hoedanigheid als hoofdambtenaar, dan wel als onafhankelijk econoom. De vraag die zich hier voordoet is hoe lang een minister zo'n bastaardachtige combinatie kan verdragen voordat er bloed moet vloeien? Het ministerie van Economische Zaken is altijd tolerant geweest tegenover de publiekelijk geventileerde (zelfs afwijkende) mening van zijn secretaris-generaal. Secretaris-generaal prof.dr. F. Rutten en ook diens voorganger drs. E.J. Brouwer is door alle ministers van Economische Zaken in de loop der jaren een grote mate van vrijheid toegestaan. Een minister die last heeft van een al te onafhankelijke of te veel afwijkende secretaris-generaal zal zijn dissidente ondergeschikte de keus geven uit schikken of stikken, maar wat doet de regering met topambtenaren op andere departementen die ook hun grenzen willen verleggen? De meeste ministers van EZ hebben met het verschijnsel leren leven, maar niet alle ministers zijn ervan gediend ambtenaren onder zich te hebben die 'Rutten' willen spelen.

De ambtelijke cultuur is in de jaren negentig sterk veranderd, zoals ook de loopbaanontwikkeling van ambtenaren. Die rouleren gemakkelijker, brengen niet langer hun hele leven op hetzelfde departement door en voelen als gevolg daarvan een lichtere clubliefde voor hun departement en voor hun minister. Al die factoren hebben een nieuw type ambtenaar geschapen. Een topambtenaar nieuwe stijl spreekt niet uitsluitend meer met de stem van zijn minister, maar is soms ook His Own Voice. Hij is politiek zelfbewuster dan zijn voorganger, kiest pragmatisch een partij die zijn kansen op een top job vergroot en timmert vaker aan de weg dan een ambtenaar oude stijl zou durven dromen. Er zijn SG's, zo hebben hun ondergeschikten mij gerapporteerd, die het liefst “elke week met een bijdrage op de opiniepagina zouden willen staan”. Zo goed als er weer andere topambtenaren zijn die halverwege hun loopbaan al voortdurend met hun gedachten bij de financieel aantrekkelijke vooruitzichten van het externe interim-management zijn. Wie geen Rutten wil worden, wil toch in ieder geval graag een Staatsen worden.

    • Harry van Wijnen