Het gaat niet in de eerste plaats om wie wat doet, maar wat wordt gedaan; Manipulatie achter Europese façades

De aanstaande halfjaarlijkse voorzitter van de Europese Unie, Oostenrijk, heeft op de top in Cardiff een moeilijke opdracht meegekregen. Er zal in de komende herfst een bijzondere conferentie van staats- en regeringsleiders worden belegd over verdieping van het begrip subsidiariteit.

Dit duiveltje in engelengedaante achtervolgt de Gemeenschap en inmiddels de Unie al sinds het de kop opstak in de aanloop naar het Verdrag van Maastricht. Het maakt op het eerste gezicht een redelijke indruk: wat kan er tegen zijn wanneer besluiten worden genomen op het bestuursniveau dat het meest voor de hand ligt? Maar in de uitwerking dreigt een kakofonie van meningsverschillen te ontstaan. Allen zijn voor het goede; wat het goede is, is doorgaans voorwerp van bittere strijd.

De mislukking van de stadsprovincie in Nederland is een goed voorbeeld van wat er gebeurt als wordt gesleuteld aan bestaande bestuurlijke arrangementen. Verzet tegen vernieuwing is per definitie reactie. Historische machtsposities worden niet zomaar opgegeven, vooral niet als ze in ambtelijke, politieke en culturele tradities zijn geëtst. Centrumgemeenten waren gewend hun buren te annexeren. Nu moesten zij zich opdelen om die buren ertoe te verleiden zich over te geven aan de stadsprovincie. Een vooruitzicht dat onontkoombaar en per referendum een uit diepe emoties opwellende verwerping afdwong.

In het zich verenigende Europa is de bestuurslaag op Europees niveau, na veertig jaar praktijk, nog steeds omstreden. Naarmate die bestuurslaag met meer bevoegdheden over een groeiend scala thema's en gebieden werd uitgerust en 'lagere' bestuurslagen dat als verlies ervoeren, is het verzet toegenomen. Wat heeft Europa te maken met een Duitse uitgeversfusie? (vraagt kanselier Kohl); wat met de distributie van WK-kaartjes? (vraagt president Chirac).

Het zicht op wat zich in Europa afspeelt is troebel. Achter het 'verticale' thema van de subsidiariteit gaat een banale 'horizontale' strijd om de macht schuil tussen de 'intergouvernementele' Europese Raad van staats- en regeringsleiders en de communautaire Europese instellingen: de Commissie, het Hof en het parlement. In dat gevecht is de Raad de machtigste. De Raad, of althans de belangrijkste leden daarin, heeft met zijn kritiek de afgelopen jaren Hof en Commissie geïntimideerd zonder dat het parlement deze belaagde instellingen overtuigend te hulp is kunnen of willen schieten.

De Commissie is het voornaamste doelwit van de Raad. Waar het Verdrag van Rome (1957) de Commissie lanceerde als motor en als bewaker van de eenwording, daar bakende het Verdrag van Maastricht (1991) met de oprichting van de Europese Unie het terrein waar de Commissie autonoom mocht opereren, nauwkeurig af. De twee nieuwe pilaren onder het Europese bouwwerk, het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid en de Samenwerking op het Gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken, werden buiten de communautaire sfeer gehouden. Daarbij is het niet gebleven. De communautaire instellingen hebben traditiegetrouw het mandaat om een Europese markt tot stand te brengen aangegrepen om de Europese 'raamverdragen' verder in te vullen. Daaraan wil de Raad, of althans de belangrijkste leden daarin, nu paal en perk stellen.

Het dwaalspoor van de subsidiariteit dat hier wordt uitgezet, zou leiden naar besluiten die zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. In een utopische voorstelling van zaken is dit wel het Europa van de regio's genoemd. Kanselier Kohl spreekt nu al van een Europa van de gemeenten. Maar achter dit soort façades gaat het in werkelijkheid om de wil van regeringsleiders van machtige Europese lidstaten om, in onderlinge beslotenheid, de dingen naar hun hand te zetten. De Europese Raad van staats- en regeringsleiders, die via de achterdeur het Europese gebouw is binnengedrongen, staat als gevolg van de ondoorzichtigheid van zijn besluitvorming van alle bestuurlijke organen in Unie en Gemeenschap het verst van de burger af. De steeds weer vanuit de Raad opgeworpen suggestie dat de Raad onder toezicht zou kunnen worden gesteld van de nationale parlementen, gaat voorbij aan de werkelijke machtsverhoudingen in de Unie. Die parlementen kennen hun eigen onderlinge hiërarchie.

Paradoxalerwijs doet de Raad zich voor als behoeder van een Europa der staten tegen het ontstaan van een zogenoemde Europese superstaat terwijl hij in feite, of althans de belangrijkste lidstaten daarin, juist binnen het zich verenigende Europa de macht naar zich toe trekt. De oervaders van de Gemeenschap hebben een dergelijke ontwikkeling voorzien en gevreesd en zij hebben hun geesteskind trachten te beschermen door macht en invloed te geven aan communautaire, niet met de lidstaten verbonden, instellingen. De Algemene Raad van ministers van Buitenlandse Zaken was gedacht als de schakel tussen het communautaire en het nationale belang, maar deze Raad was ook in de eerste plaats hoeder van de verdragen.

Hoever de Unie is afgegleden, bleek in een recente bijeenkomst van die Algemene Raad. Minister Van Mierlo probeerde daar een brief besproken te krijgen van Kohl en Chirac aan de voorzitter van de Europese Raad, Tony Blair. Van Mierlo's ambtgenoten weerden dit voorstel af met de dooddoener dat de brief een zaak was van de staats- en regeringsleiders. Hoewel de inhoud van die brief rechtstreeks de betekenis en de functie van de communautaire instellingen betrof. De verzamelde bewindslieden verzaakten op dat moment hun communautaire taak.

Het thema subsidiariteit leidt af van een discussie waaraan Europa noodzakelijkerwijs moet beginnen. Het gaat niet in de eerste plaats om wie wat doet, maar wat wordt gedaan. Dat is een politieke vraag die zich uitstrekt over alle gebieden van de rechts- en verzorgingsstaat zoals die in de lidstaten van de Unie verwerkelijkt is maar niet meer in stand kan worden gehouden. Deze vraag kan alleen via een politiek debat worden beantwoord, een debat waaraan Europese burgers, Europese èn nationale volksvertegenwoordigers deelnemen. Het zou de staats- en regeringsleiders sieren als zij zich met de stimulering van zo'n debat zouden bezighouden in plaats van hun gewoonte te prolongeren de zaakjes achter gesloten deuren af te handelen onder het voorwendsel dat zij bürgernah opereren. Niet subsidiariteit is een eerste vereiste, maar een Europees bestuur dat verantwoording aflegt bij de enige instantie die daarvoor in aanmerking komt: de in de verdragen erkende en geboekstaafde Europese burger. De rest is Potemkin. Voor het nieuwe voorzitterschap een uitdaging.