'Verdrag van Amsterdam geen couveusekindje'

Vandaag is het een jaar geleden dat de leiders van de Europese Unie overeenstemming bereikten over het Verdrag van Amsterdam. Tijd voor een frisse blik.

ROTTERDAM, 18 JUNI. Een lege huls, zo is het Verdrag van Amsterdam wel afgedaan. Maar volgens René Barents, hoogleraar Europees Recht in Maastricht en verbonden aan het Hof van Justitie in Luxemburg, levert het wel degelijk een belangrijke bijdrage aan de opbouw van 'Europa'. Volgens Barents, die het verdrag in een boek heeft geanalyseerd, hebben critici zich te veel geconcentreerd op kwesties die niet in de onderhandelingen over 'Amsterdam' werden opgelost en was het oordeel van de publieke opinie en juristen te negatief.

Precies een jaar geleden werden de politieke leiders van de Europese Unie het in de vroege uurtjes in Amsterdam definitief eens over het nieuwe verdrag. Nederland was blij omdat het zijn voorzitterschap van de Europese Unie met een verdrag af had weten te sluiten, maar veel andere landen waren van mening dat de berg een muis had gebaard. Het nieuwe verdrag was immers mede bedoeld om de Unie voor te bereiden op de uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa. Daartoe moest de besluitvorming, zo was de algemene gedachte tijdens de onderhandelingen, grondig door de molen worden gehaald. Een Unie met meer dan twintig leden kan nu eenmaal niet op dezelfde manier bestuurd kan worden als de Gemeenschap van zes, waarop de instellingen oorspronkelijk waren toegesneden. In de vroege uren van 18 juni 1997 bleek echter dat in de verdragstekst het roer wat betreft de instellingen nauwelijks om is. Zo houdt elk land houdt voorlopig recht op een eigen lid van de Europese Commissie, en is ook de besluitvorming binnen de Raad van ministers niet noemenswaardig veranderd.

Volgens Barents is het echter onjuist om het Verdrag alleen op dat manco af te rekenen. Zo is op het gebied van de doorzichtigheid van het Europese bestuur wel degelijk vooruitgang geboekt. “Als je het Verdrag leest, dan zie je dat daar het recht van de burger wordt gecreëerd op informatie omtrent de besluitvorming. Dat is nog nooit eerder zo gebeurd en komt vrij dicht in de buurt van wat wij in Nederland met de Wet Openbaarheid van Bestuur hebben.” Het Verdrag van Amsterdam, dat overigens nog niet door alle lidstaten van de Europese Unie is geratificeerd, geeft de Europese instellingen twee jaar om dat recht op informatie in hun reglementen van orde te verwerken. Daarna kan de burger juridische stappen ondernemen, als hij of zij van mening is dat de Europese instellingen dat recht met voeten treden. Barents gelooft dat dit vooral op het gebied van de milieuwetgeving gevolgen zal hebben. “Je ziet nu al dat lobbygroepen als Greenpeace alles in het werk stellen om documenten boven water te krijgen. Door het Verdrag van Amsterdam krijgen zij daartoe meer mogelijkheden. Ik geloof niet dat de lobbygroepen beseffen wat voor mogelijkheden het Verdrag van Amsterdam op dat punt biedt.”

“Daarbij komt nog', aldus Barents, “dat de uitslag van de stemmingen binnen de Raad van ministers openbaar gemaakt moet worden.” Ook stemverklaringen en verklaringen in de notulen van de Raad moeten aan de openbaarheid worden prijsgegeven. Na 'Amsterdam' is het oude cliché dat de burger (en de nationale parlementen!) geen enkele greep heeft op de besluitvorming van de Europese Unie een stuk minder van toepassing, zegt Barents. De beraadslagingen van de Raad zijn misschien nog wel besloten, maar geheim zijn ze door de verbeteringen van 'Amsterdam' nauwelijks meer: de nationale parlementen en de media kunnen precies achterhalen hoe ministers zich in 'Brussel' hebben opgesteld. “Daarnaast heeft het Europees Parlement nieuwe bevoegdheden gekregen. Op vrijwel alle punten van de wetgeving van de Unie wordt het Parlement medewetgever, dat wil zeggen: de Raad en het Parlement beslissen samen. Ook dat verhoogt het democratische gehalte van de Unie.”

Ook op het gebied van het vrije verkeer van personen ziet Barents grote vooruitgang. In het Verdrag staat immers dat de Raad na ratificatie vijf jaar heeft om het vrije verkeer van personen in de Unie af te ronden, wat ook geldt voor burgers uit derde landen. “Daarmee wordt een grote stap gezet naar een gemeenschappelijk asielbeleid en een gemeenschappelijk beleid ten aanzien van vluchtelingen. Het Verdrag van Amsterdam heeft dit probleem wel op kunnen lossen; bij de Europese Akte (1986) en het Verdrag van Maastricht (1992) was daarover nog geen overeenstemming mogelijk.” Overigens hebben Groot-Brittannië, Denemarken en Ierland bedongen dat ze ook in de toekomst controles aan de grens mogen uitoefenen.

Van groot belang voor de toekomst van de Unie acht Barents ook de regeling over de 'flexibiliteit'. “Dat is een constitutioneel kader voor de ontwikkeling van de Unie tot in de volgende eeuw”, aldus de hoogleraar. Naarmate de Unie groter werd, ontstond er bij veel lidstaten steeds meer het gevoel dat niet alles meer 'samen' gedaan kon worden omdat de Europese landen zo sterk van elkaar verschillen en dat er een mogelijkheid geschapen moest worden voor groepen lidstaten om 'verder' te gaan dan de rest. De bepalingen over 'flexibiliteit' bieden, aldus Barents, een oplossing voor die verscheidenheid-in-eenheid. “Stel je voor dat de landen die aan de Economische en Monetaire Unie deelnemen, specifieke maatregelen willen treffen over de belastingen. Dan kunnen zij dat door 'Amsterdam' via de instellingen van de Gemeenschap doen.” Vast gemeenschappelijk fundament, zo bepaalt het Verdrag van Amsterdam, blijft de interne markt.

Is Amsterdam dus meer dan een 'couveusekindje'? “Als ik het verdrag een cijfer moet geven, krijgt het van mij een 6,5. Dan is geen tien, maar het is veel meer dan de dikke onvoldoende die het tot nu toe heeft gekregen.”