Privatiseren vereist toezicht

Het kabinet lijkt zich buitenspel gezet te voelen door het advies van de sociale partners en de SER over de sociale zekerheid. R.J. van der Veen meent dat die angst ongegrond is. Ook bij een geprivatiseerde claimbeoordeling is voor de overheid een beschermende rol weggelegd.

Niet conflicten over de sociale zekerheid zelf, maar over de bestuurlijke inrichting van het stelsel zijn in Nederland kenmerkend voor de ontwikkeling van de sociale zekerheid. Vanaf de start met de Ongevallenwet van 1901 hebben conflicten over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de sociale partners onderling en met de staat de verdere uitbouw van het stelsel vertraagd. Deze 'immobiliteit' is de schaduwzijde van het sinds kort alom bejubelde poldermodel. Des te verrassender is het nu dat de sociale partners en ook de SER het zo snel eens zijn geworden over de privatisering van de uitvoering van de sociale zekerheid.

De eensgezindheid van de sociale partners over de privatisering van de uitvoering lijkt op het eerste gezicht wonderlijk, maar is dat bij nadere beschouwing niet. In de afgelopen jaren is het kabinet de weg ingeslagen naar een zekere privatisering van de sociale zekerheid. Enerzijds door het risico van ziekte en arbeidsongeschiktheid gedeeltelijk te privatiseren (door de werkgever er verantwoordelijkheid voor te maken), anderzijds door een begin te maken met privatisering van de uitvoering. Dit alles overigens onder de paraplu van de overheid: zij stelt het recht op sociale zekerheid vast - dit is de zogenoemde publieke polis - en voert de regie over de uitvoeringsmarkt. Privatisering gaat hand in hand met toenemende overheidsinvloed.

Het pleidooi voor volledige privatisering van de uitvoering door de sociale partners past bij de door het kabinet ingeslagen weg en is daarom niet verwonderlijk. De beoordeling van het recht op sociale zekerheid, de zogeheten claimbeoordeling, is de centrale twistappel tussen het kabinet, dat pleit voor publieke claimbeoordeling, en de sociale partners, die unaniem pleiten voor private claimbeoordeling.

Wonderlijk genoeg zijn de sociale partners in hun advies getrouwer aan de door het paarse kabinet ingeslagen weg dan het kabinet - of de paarse partijen - zelf. Want wie de uitvoering privatiseert zal ook de claimbeoordeling moeten privatiseren dus overlaten aan particuliere uitvoerders.

In de eerste plaats ontneem je de private uitvoerders/verzekeraars een belangrijke prikkel om efficiënt te werken wanneer de claimbeoordeling publiek blijft. Ten tweede zijn uitvoering en claimbeoordeling niet van elkaar te scheiden. In het gehele traject van begeleiding van zieke, arbeidsongeschikte of werkloze werknemers is claimbeoordeling aan de orde, niet alleen bij aanvang van de uitkering. Tussentijds moeten oordelen geveld worden over ondermeer passende arbeid, scholing, sancties, en herstel. Dit zijn allemaal oordelen over het voortduren van het recht op een uitkering. In een activerend stelsel van sociale zekerheid, waar een veel intensievere begeleiding van uitkeringsgerechtigden plaatsvindt, zijn dergelijke beoordelingen aan de orde van de dag. Het idee van publieke claimbeoordeling bij een private uitvoering - zoals bepleit door het kabinet - is gebaseerd op de achterhaalde en onwenselijk geachte werkelijkheid van een weinig activerend stelsel, gekenmerkt door een lankmoedige uitvoering waarin nauwelijks begeleiding en reïntegratie plaatsvindt.

Ten slotte zou publieke claimbeoordeling bij private uitvoering tot het voortdurend heen en weer schuiven van cliënten en dossiers leiden. In het verleden hebben we ervaring kunnen opdoen met de negatieve gevolgen van een dergelijk bureaucratisch circus.

Toch is de zorg van het kabinet over de claimbeoordeling niet onterecht. De blijvende publieke verantwoordelijkheid voor sociale zekerheid vraagt om rechtsgelijkheid en rechtszekerheid in de beoordeling. De vraag is echter of die gegarandeerd zijn bij publieke en bedreigd worden bij private claimbeoordeling. Het verleden en de ervaringen op vele andere terreinen, bijvoorbeeld de uitvoering van de bijstandswet, hebben geleerd dat ook publieke claimbeoordeling haar feilen kent. De tegenstelling tussen een publieke en een private claimbeoordeling is daarom een schijnbare tegenstelling. Het gaat bij beide vormen om de voorwaarden waaronder de beoordeling plaats vindt. Het kabinet vreest bij private claimbeoordeling vooral een te strenge beoordeling van cliënten, dat is immers in het - financiële - belang van de werkgever en van de uitvoerder/verzekeraar. Deze vrees lijkt niet volledig gegrond. Ook de werkgever heeft weinig aan een verzekeraar die te streng is en bijvoorbeeld zieke of arbeidsongeschikte werknemers te vroeg terugstuurt. Verder lijkt het mogelijk het risico van een te strenge beoordeling in te dammen door ondermeer publiek toezicht op en certificering van de uitvoerders, door standaardisering van de beoordeling, door de mogelijkheid van een 'second opinion' en door vertegenwoordigers van de werknemers instemmingsrecht te geven bij het afsluiten van contracten met uitvoerders. Zij lijken al met al voldoende tegenkrachten in het leven te roepen tegen een te strenge beoordeling. Een te soepele beoordeling door private uitvoerders, ten slotte, moet worden voorkomen door de financiële verantwoordelijkheid voor het ziekte- en arbeidsongeschiktheidsrisico te leggen bij de werkgevers.

Het conflict tussen de sociale partners en het kabinet komt niet alleen voort uit de schijnbare tegenstelling tussen publieke en private claimbeoordeling, maar ook uit verwarring over de rol van de staat bij een zekere privatisering van de sociale zekerheid. Het kabinet lijkt zich buitenspel gezet te voelen door het advies van de sociale partners en de SER en te vrezen wederom te worden overgeleverd aan de luimen van werkgevers, werknemers en uitvoeringsorganisaties. Deze angst lijkt ongegrond. Juist privatisering van sociale zekerheid vraagt, paradoxaal genoeg, om een sterke en interveniërende overheid.

Eerder is al aangegeven wat dit betekent bij private claimbeoordeling. Maar er zijn meer zaken waar privatisering vraagt om overheidsingrijpen. De belangrijkste is het gevaar van risicoselectie door werkgevers. Wanneer zij direct financieel verantwoordelijk worden voor zieke en arbeidsongeschikte werknemers en niet langer een zekere verevening van de kosten plaatsvindt over bedrijfstakken of sectoren, wordt het voor werkgevers steeds aanlokkelijker risicovolle werknemers te weren.

Jonggehandicapten, mensen met een chronische ziekte of een ziekteverleden zullen dan steeds meer moeite krijgen met het vinden van een plaats op de arbeidsmarkt. Een wettelijk verbod op aanstellingskeuringen lijkt onvoldoende een rem te zetten op risicoselectie. Slechts publieke bescherming van deze groepen werknemers naast de mogelijkheid van het privaat verzekeren van het ziekte- of arbeidsongeschiktheidsrisico, kan dit risico beteugelen.

Met het oog op de houdbaarheid van het stelsel van sociale zekerheid, ook in tijden van economische tegenspoed, lijkt het van groot belang dat de schijntegenstelling over de claimbeoordeling van tafel verdwijnt. Er zijn belangrijker zaken die de aandacht verdienen. Voortgaan op de weg van privatisering en marktwerking - en de keuze hiervoor lijkt inmiddels een gepasseerd station - vergroot het gevaar van risicoselectie.

Vooral onder economisch minder gunstige omstandigheden zal dit zich voordoen. Voorkomen moet worden dat ten gevolge van conflicten over de inrichting wederom een stelsel van sociale zekerheid wordt ontworpen dat, vooral wanneer het er op aankomt, haar doelstelling van bescherming van kwetsbare groepen en het bieden van sociale zekerheid niet waar kan maken.